2022-04-11 10:54:25
作者施偉東，上海市法學會專職副會長；本文原載于《政治與法律》2022年第3期。
堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化是習近平法治思想的核心要義之一。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱：《決定》）明確提出“加快推進市域社會治理現代化”，并在中央文件層面首次正式提及“數字政府”概念，即“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享”。習近平總書記指出，要把市域社會治理現代化作為社會治理現代化的切入點和突破口。在市域社會治理中要“要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫”，“推動治理手段、治理模式、治理理念創新，加快建設智慧城市，率先構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系”。2022年1月，習近平總書記撰文指出：“近年來，互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術加速創新，日益融入經濟社會發展各領域全過程，……數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。”有鑒于此，“應完善數字經濟治理體系。要健全法律法規和政策制度，完善體制機制，提高我國數字經濟治理體系和治理能力現代化水平”。從政策回應角度來看，2021年12月，國務院發布了《“十四五”數字經濟發展規劃》，從中央政府層面就如何推進數字經濟發展提出了規范性要求。之所以作出如此戰略決策，其根本原因在于數字化已成為社會治理最重要的變量之一。數據既是社會經濟發展的重要生產要素，也是國際社會政治博弈和經濟競爭的核心評價指標。從比較法層面來看，數字經濟戰略、數據管控立法等漸次成型，美國通過《澄清域外合法使用數據法案》（也稱“云法案”）賦予其執法機構對境外數據實施長臂管轄權，以此推行在該領域的霸權主義；歐盟則通過《通用數據保護條例》（GDPR）在個人數據商業化使用領域擴大“布魯塞爾效應”。可以說，在數據要素驅動數字經濟縱深發展的進程中，市域社會治理的數字化轉型迫在眉睫。一方面，以大數據為代表的新興信息技術極大拓展了海量數據的巨大商業或社會價值，為數字經濟、社會轉型提供了歷史性機遇；另一方面，我國數字經濟規模雖然發展迅猛，但仍存在“發展不平衡、不充分、不規范”的現實問題，亟需在治理主體、治理規則、治理體系等層面轉變傳統觀念，開創更敏捷、更高效、更人文、更公正和更法治化的高質量數字社會發展道路。為貫徹落實中央重大戰略部署，北京、上海等地提出全面推進城市數字化轉型，加快推進經濟、生活、治理三大領域數字化轉型。面向未來，在社會治理網絡化、智能化、數字化、法治化演進中，數字技術將發揮重大作用，為了提升治理的有效性，筆者于本文中將以習近平總書記的重要論述為基礎，深入探討在法治軌道上推進市域社會治理的數字化轉型之道。
一、市域社會治理數字化轉型法治推進的基本問題及方向
探討在法治軌道上推進市域社會治理數字化轉型，需要在以往研究基礎上厘清存在的問題。
（一）存在的問題
1.政務數據應用體系化程度不足
數字化政務建設已經成為中國政府管理體系和治理能力創新的重要支撐，在提升公共服務管理水平上發揮了關鍵作用。目前，大數據正以一種多功能、大范圍的方式，改變著人們的生活和生產方式，政府對數據的掌握逐步演進為對大量的、分散的、各種格式數據的收集、存儲和關聯分析，拓展了公共服務管理的認知、邊界和方法，并推動形成了新一代信息技術和服務形式，為社會治理提出新要求，提供新價值，提升新能力。
在我國政府數據資源的整合與共享過程中，各級政府部門和公務人員雖然充分認識到數據資源建設的重要性，同時將政府數據資源建設的效率作為本部門、本地區的一項重要工作，但尚未充分認識政府數據資源整合與共享在社會治理中的重要作用。從整體上看，面對公民的需求，許多政府職能部門仍然采用傳統的管理方法，在傳統觀念的指導下進行政府數據建設和管理。由于資源利用傾向于部門化的控制力，目前政府數據資源的整合與共享仍有較大阻力。
2.政府數據開放與社會數據融合有待加強
開放數據已經成為政務公開的一種制度安排。政府將建設統一高效、互聯互通、安全可靠的國家數據資源體系，推動公共數據資源向社會開放，建設全國一體化大數據中心，促進技術融合、業務融合并積極探索更多場域中政府數據資源的示范和開放使用，這些都對政府數據的開放管理提出了新要求。
3.數據分析對于決策支持力度不足
社會治理需要從單一的管理機關轉變為服務型政府，從以前的經驗型、小數據決策轉變為基于大數據分析的科學決策。通過理順政府數據資源的“歸集、統管”機制，加強數據資源管理，推進政府數據資源“一本賬”管理、集中匯總和圖集關聯設置，讓數據成為政府管理的顯微鏡、透視鏡和望遠鏡，以更精細、更廣闊的視野發現、分析和應對全社會運行中的問題，優化政府管理、服務和決策模式，建設創新型政府。
4.數據匯集與共享有待加強
良好的治理體系是整合與共享政府信息資源的制度保障基礎。目前，在中央政府層面，沒有專門的部門來協調和統籌信息的整合與共享，而是由各個部委共同整合與共享信息和數據；在地方層面，多地各自成立了大數據中心。大數據中心的主要職責是整合本地區數據資源，解決信息“孤島”和信息“煙囪”問題，營造良好的數據產業發展環境，促進政府信息資源整合與共享，推動“互聯網+電子政務”建設。然而，各地大數據中心目前的機構設置及職能設置尚不能滿足信息和數據整合與共享的現實需求。
此外，政府信息資源整合與共享的安全還涉及隱私、信任和授權問題。公共數據、個人數據和私人數據的整合與共享，使我國信息資源整合與共享中的隱私泄露問題尤為突出，如公民的私人數據被竊取、干擾甚至轉賣。隨著信息技術的發展和國家戰略的推動，政府信息資源整合與共享的范圍將逐步擴大到政府、社會和公民的各個方面。面對如此廣泛的信息資源共享，如何科學有效地實施訪問控制，解決信任和授權問題，確保信息資源的來源和應用的安全，將是亟待解決的重要問題。
（二）轉型的方向
市域社會治理需要順應新技術發展趨勢，在社會治理中運用數字技術、智能技術，從而實現治理的數字化轉型，增強社會風險防控能力。這也成為當下提升治理能力及完善治理體系的基本趨向。結合上述問題，筆者認為，在法治軌道上推進市域社會治理的數字化轉型主要應關注以下幾個方面。
1.敏捷型治理
城市公共服務的數字化轉型帶來了城市治理主體和客體互動方式的改變，治理主體通過對不同信息的感知、整合和分析發現社會問題，并以公共政策的形式對治理客體的訴求作出回應。治理的數字化轉型必須提高信息感知和敏捷處理能力。所謂提升信息處理能力，是指推進市域社會治理現代化必須加強對社會治理數據的分類處置、信息研判和決策利用能力。與此同時，在治理資源有限的前提下，數字化轉型以技術優化監管邏輯，減少不必要的行政審批流程，重塑監管部門的職權體系，提升立法、執法、司法等活動的可視化和透明度。
2.高效能治理
從國家的角度看，治理工具、治理手段逐漸實現智能化和數字化，數字化政府的行政效率和監管效果得到極大提升，突破基層網格化治理和中央治理之間的隔閡，實現“中央—地方”治理理念和治理方式的一體化。對此，有學者認為，數字化推動“以強制能力、汲取能力、濡化能力、認證能力、規管能力、統領能力、再分配能力、吸納和整合能力等為代表的國家能力得到顯著提升，并且該能力促使國家實現目標的方式更為便捷”。從公民個人的角度看，無論是政治權利的行使，還是對公權力的監督，以及“以更便利的方式、更優惠的價格購買更優質的產品、享受更優質的服務”等方面，都有意想不到的變化。更為重要的是，通過數字化治理，可以大大提高原有治理的延展性，尤其是借助區塊鏈、元宇宙等技術，治理的范圍、對象、手段等方面的邊界或數量得以大大拓展。
3.人文化治理
在法治的軌道上推進市域社會治理的數字化轉型，最終目的是為了為人民群眾提供更良好的生活，尤其是發現人民需求、回應人民期待、站穩人民立場、解決人民問題等方面的效能得到大大提高，可以提供為人民群眾更多的公共產品，可以有效回應人民群眾對公共服務的需求和未來美好生活的期待。在數字化時代，“政府治理手段變革應當不失人文主義精神，應讓數字與機器變得可以讓人親近。數字化時代下政府治理手段充滿著技術主義，它意味著一切變革取決于技術的應用，但技術主義往往會消解人文主義精神，一旦當個人成為技術（數字與機器）支配的客體時，個人的尊嚴也就可能喪失了”。因此，在轉型過程中，應當特別關注特殊群體在面對數字化服務時的特殊需求，“由于數字基礎設施、數字技術應用水平和能力等方面的差異，‘數字鴻溝’也客觀存在，由此引發的各類經濟社會問題日益凸顯。”尤其是，需要“制定實施數字技能提升專項培訓計劃，提高老年人、殘障人士等運用數字技術的能力，切實解決老年人、殘障人士面臨的困難”。
4.公正化治理
治理的數字化轉型應當突出治理活動的透明性和公正性，將權力置于陽光之下。數字化技術的運用的特點也有助于公平和公正的實現，如數字化技術全程留痕、不可逆轉、不可修改、不可撤回和撤銷等特征，在處理酒駕、醉駕等領域，得到全社會的廣泛認可，對公權力形成了有效的制約，使相關案件的處理更公平公正。然而，也應看到這種特性對個案正義或特殊情形的考慮不夠。如算法自動化執法呈現出的“一刀切”執法或司法等活動難以獲得當事人的認同，相關處罰的教育功能未得到合理體現。與此同時，由于信息化、數字化等基礎設施建設不平衡，在特殊情形下相關公共服務不到位不均衡等現象也有發生，進而影響數字化轉型中公平公正價值的實現。
5.法治化治理
治理數字化轉型不但意味著治理工具、治理活動的數字化，而且意味著法治治理與數字治理的同步推進。技術終究只是優化治理活動的工具，治理數字化轉型更重要是依法治理，實現“更有效率的公平”。例如，算法推送服務的廣泛應用變革了傳統商業模式、提升了信息處理效率，但隨之而來的“算法歧視”“信息繭房”等算法濫用問題也成為了現代化治理中亟需解決的問題。《互聯網信息服務算法推薦規定》的出臺及時回應算法野蠻生長、輿論操控、虛假信息泛濫等與治理目標相悖的社會問題，其內在邏輯即是以法治原則調整治理工具的方向偏差，建構法律、道德、市場和科技為要素的多元治理格局。
與此同時，“數字化具有的賦能效應——‘數字賦能’推動、引發文明系統方方面面發生新變革、新調整，其中影響最為深遠的是各個領域的權益配置出現了新局面”。故而需要在立法層面為信息技術的應用方式和適用場景中的權利義務分配提供方向性指引，法治的核心內容即權力與權利的關系將成為市域社會治理法治化的主題。因此，市域社會治理數字化轉型需要置于依法治國戰略格局之下，從治理理念、治理政策、治理流程和治理技術四個層面完成治理方式的法治化、精細化與高效化的轉型。以法律規范技術、以義務承擔預防技術濫用、以權利保障抵御技術歧視，以法治推進原則作為多元主體共參、共治、共建、共享的核心思想。
以上的幾個方面并非互不相關，它們共同揭示了市域社會治理數字化轉型的根本面向，即彰顯人文關懷、德治和智治相結合的治理體系。總之，市域社會治理數字化轉型本質上是“社會治理由粗放式轉向精細化”的必然選擇。治理實踐已經證明，單純依靠政府實施自上而下的單向治理策略并不能全面回應信息時代出現的技術風險。
二、市域社會治理數字化轉型法治推進的基本原則
治理工具、治理方式的智能化、數字化和便捷化為社會公眾、私營機構提供了更多的社會治理參與途徑，這意味著市域社會治理數字化轉型需要以多元主體協同式治理體系為基礎，建構符合市域社會現代化特征的治理規則。市域社會治理現代化是整體性社會發展過程，必須具備正確的推進理念、科學的內容體系與完備的能力要求。以此為基礎，市域社會治理數字化轉型需要遵循的基本原則，可以從以下三個方面展開。
（一）社會共識原則
數字化是促進經濟和社會發展以及整體治理能力、效率和提升，實現整體智能治理和全域有效協調的基本手段。推進數字化轉型，獲得人民群眾的支持是關鍵。“我們以人民為中心推進改革，堅持加強黨的領導和尊重人民首創精神相結合，堅持頂層設計和摸著石頭過河相協調，堅持試點先行和全面推進相促進，抓住人民最關心最直接最現實的利益問題推進重點領域改革，不斷增強人民獲得感、幸福感、安全感，全社會形成改革創新活力競相迸發、充分涌流的生動局面。”
1.推進數字化轉型的目的是更好地服務人民群眾
為了促進數字化轉型，必須從需求和問題出發。從市域社會治理中的頑障痼疾入手，從人民群眾急難愁盼的事入手，從事關民生福祉的需求入手，需要選擇關鍵領域和優先事項，廣泛規劃并有序推進。所以，要理解其本質內容，以人為本，把促進人的全面發展作為一切工作的中心任務。對此，習近平總書記指出：“人民城市人民建、人民城市為人民。城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。要堅持廣大人民群眾在城市建設和發展中的主體地位，探索具有中國特色、體現時代特征、彰顯我國社會主義制度優勢的超大城市發展之路。”改革必須強調人的主體地位，必須把人的生存作為改革的出發點。我們需要依靠新技術，但不能過度依賴新技術，人類的問題最終必須由人類的智慧來解決。評價改革成功與否的最終標準是看“為人民服務”的根本目的是否能最終實現。在數字時代，需要保障社會正義，保護人類安全，探索數字公益，努力使數字化惠及所有人，讓廣大人民群眾從內心深處認同和支持數字化轉型。
2.數字化治理需要人民群眾的支持與參與
社會治理概念本身是以多元主體、協商合作、伙伴關系所形成的社會事務協同治理模式，包含“他治”與“自治”的兩個維度。市域社會治理數字化轉型在一定程度上是將他治模式和自治模式進行更深層次的融合，在控制公權力借助數字監管科技實質擴張行使范圍的同時，引入更多的私主體參與社會治理，填補單向監管的資源不足與數字治理的技術缺陷。數字化是一種新技術，也是新思維和新見解，數字化轉型是一個持續的、全方位的演進過程，因此需要進一步加強對其相關情況及其國家發展政策的及時解讀，通過體驗式、互動式、模擬化等實踐方式進行宣傳和推介，真正讓人民群眾在此過程中有主人翁的意識和能動性的參與，并獲得實實在在的益處。
3.推動國家和社會雙向互動機制的形成
社會治理是一個尋求治理能力和治理過程最佳狀態的動態活動，市域社會治理數字化轉型則是尋求依托數字化、智能化的治理技術與治理工具，以達成政府和公民良好合作的動態過程。從社會治理理論的角度看，政府職能系于服務，而不是管理，應當以公共利益為目標，運用戰略思維，從社會宏觀結構、發展趨勢高度再認識職能職責，采取具體行動更好地提供公共服務，且在此過程中應推進民主建設。對于社會治理主體而言，應以人為本，具有強烈的使命感責任感，勇于開拓創新，團結各方主體，發揮民主治理功用，滿足市域社會網絡化治理之需。多元化社會主體參與治理是治理科技發展的必然結果，推動達成“技術、法律、政策和市場”四個維度善治之果。多元治理理論并不能簡單理解為“對國家一元化社會治理主體的消解”，而是強調社會主體能夠在治理活動中確立各自職責，通過法律保護的溝通渠道和交流機制達成國家與社會層面的雙向流動。數字化轉型歸根結底是治理模式、方法和手段的變革，主要表現為搭建新平臺、建立新機制、探索新模式，評估成效的依據為：是否改善民生、是否帶動產業經濟、是否提高社會治理水平，最終提供有效的制度關懷，以實現市域社會治理現代化。
4.市域社會治理數字化轉型必須強調良法善治
“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”善治在中華文化中源遠流長，善治理論有助于打破傳統認知藩籬，調和國家和社會的關系，跳出管理與被管理對象的窠臼，真正從共治合作的視角看待社會組織機構，把公民、社會力量導入社會治理的過程。政府與公民相輔相成，存在內在密切關聯。那些由公民組成的非官方的社會組織，應有權參與社會治理。其中，數字化是一個關鍵抓手，更是一個有力撬點。在數字化轉型中，市域社會治理既需要政府引領，也要充分發揮公民及社會組織的作用，由此可以通過良法善治形成國家與社會的良性互動，推動其他領域的改革，實現整體治理水平的躍升。
（二）科技倫理原則
科技賦能帶來了社會生產力和生產工具的變革，但算法霸凌、大數據歧視等技術失控的伴生性問題也接踵而至。在立法者的視野中，技術并不是法律直接調整的對象，但伴隨著工業時代無過錯責任的興起、信息時代網絡中立主義的衰退，立法者意識到技術中立不過是理想主義者的一廂情愿，表面上技術與社會實屬不同的“理解秩序”，但技術的工具價值與社會價值仍然被涵蓋在法律的價值體系之中，法律需要回應技術創新過程中隨之而來的價值錯位。
如果說科技創新是從客觀上關注“能不能做”，那么科技倫理則是從主觀上約束“該不該做”。市域社會治理數字化轉型面臨著技術創新與法律行為規范不匹配的現實問題，其根源在于立法者和監管者無法時刻保持對新興技術的充分認知，風險預防的目的效果和規范內容難以達成社會共識。科技倫理恰恰能夠填補這種共識欠缺，為人工智能、算法等信息技術應用中的“不確定與負向性結果”，提供事后歸責的理論依據和具有普遍性的技術責任制度。然而，我國科技倫理治理體系存在政策規范體系性不足、科技倫理宣傳教導不充分、行政干預流程不完善、公共參與溝通機制不通暢等問題，不僅需要自上而下建立完善的規范體系，而且需要從業人員和公眾自下而上的廣泛參與。
黨的十九屆四中全會《決定》提出：“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”其明確要求增加“科技支撐”維度，將“科技”力量融入社會治理體系，在制度現代化中發揮更大治理優勢和效能，“使社會治理體系更加完善、更加科學、更有優勢”。這體現了黨和國家對于如何在法治軌道上推進市域社會治理數字化轉型的前瞻性思考和理論自覺。2018世界人工智能大會法治論壇發布的《人工智能與未來法治構建上海倡議》提出，應“高度關注可能帶來的風險挑戰”，“建立與人工智能創新發展相適應的倫理體系”，“通過規則設定促進人工智能算法的公正、透明、安全，避免算法歧視，杜絕有悖倫理價值及公序良俗的技術應用”。該倡議對因人工智能科技發展可能引發的風險和倫理給予了高度關切，并提出運用法律來推動相關制度建設，為如何推進數字化治理提供了可行路徑。
科技倫理的風險預防邏輯是以社會理性規范科技的應用方式，市域社會治理數字化轉型需要科技倫理重置業已失衡的技術工具理性和價值理性，明確法律調整范圍從單純的事后救濟延伸至事前技術研發中“純粹商業利益優先”的風險預防。在“主體—工具—價值”的分析框架內，明確治理主體與治理工具的倫理評估模式和選擇范圍，避免因強制性技術工具對治理秩序的忽視導致諸如老年人被排除在治理數字化進程之外等社會問題。簡言之，市域社會治理數字化轉型需要構建合乎技術邏輯與社會利益的科技倫理體系，在支持科學技術發展的同時，絕不能喪失“人的主體性”，始終強調科技為人服務、以人為本的價值定位。
（三）法治原則
市域社會治理兼具“國家治理的整體性”和“地方行政的獨特性”兩種治理屬性，具體表現如下。一是具有基層性，即市域社會治理是一種基層社會治理形式。二是具有樞紐作用，即基層社會治理在國家治理中發揮著承上啟下的樞紐作用。其“職能體系與上下層級結構之間構成密不可分的銜接、傳遞與實施體系，治理效能則呈現出由中心向邊緣傳遞輻射而形成同頻共振的遞增效應”。三是具有體系性，即市域社會是治理主體運用黨建、法律、道德、心理、科技、民規民約等體系化社會控制手段開展的一種社會行動。
市域社會治理數字化轉型在治理主體、治理方式、治理客體等維度均發生內生性變化，解決這些變化引發的矛盾與沖突則需要完善相應的監管制度框架，以法治推動治理模式轉型。例如，人臉識別技術的商業化應用目的是為了提升用戶體驗和身份核驗的高效性，但在“刷臉”成為變相強制核驗方式時，則需要以法治思維審視技術應用的合法性邊界。
“市域社會”是統籌整合省、縣、鄉所形成的治理客體概念，包含了人口、環境、衛生、住所等諸多治理要素。與縣域社會相比，市域社會的復雜性、開放性和流動性等特征，決定了這種社會結構需要采用的多元治理模式，而為厘清治理主體之間紛繁復雜的法律關系，更需要“市域社會治理法治化”來解決突出的社會矛盾和技術風險，即依靠硬法與軟法構建內部結構嚴密、職能分工明確的治理體系，以法治思維和法治方式推動達成良法善治、合作共治的理想狀態。
然而，與此同時，在技術治理的實際應用中，應注意治理的變形有時很明顯，技術的過度使用大大增加了一些部門的工作，但公眾的認知度卻相對比較低，技術影響和目標是“倒掛”的。現有的城市信息化基礎設施無法有效支持城市治理和社會治理的復雜和智能要求。每個部門都以自己的方式來部署不同層次的傳感、連接、數據、計算和智能，缺乏頂層的設計，無法高效實現感知和連接城市神經元的能力以及匯總和分析城市數據的能力。
重新構想技術與法律之間的關系，是總體回應數字時代風險和危機的重要環節。因此，有必要正確處理“技術”與“治理”之間的關系，考慮技術使用的限制和方法以及治理的目標等重要問題，并對新技術可能帶來新的安全、法律和倫理問題保持警惕。
技術治理應從技術出發，回歸治理，從解決人們在尋求美好生活的過程中所面臨的問題入手，打破治理者與被治理者之間的簡單分立，打破公共部門之間、公共部門與私營部門之間的工作邊界，建立一個涉及政府、企業、社會組織和市民的多主體治理機制。在這個過程中，應當始終清醒認知技術只是實現這一目的的手段，法治和制度價值的有效實現才是努力的方向。
三、市域社會治理數字化轉型法治推進的路徑選擇
以上分析表明，市域社會治理需要兼顧城鄉不同的現代化水平，兼容并蓄，協調發展。既要注重市域社會發展，不斷推動社會進步，也要緊抓監管規范，防止可能引發的社會風險，尤其是新技術導致的新型風險，爭取做到兩手都要硬，從而實現在發展中規范，在規范中發展，兼顧效益與安全。只有在技術層面完成市域社會治理數字化轉型，在法治軌道上開展治理制度建設，才能將制度優勢轉化為治理效能，達到良法善治的效果。
（一）構建硬法與軟法的混合治理規范體系
1.推動數字領域立法內容的體系化和精細化
自2015年《中華人民共和國網絡安全法》（以下簡稱：《網絡安全法》）頒布以來，我國網絡安全立法開啟了體系化發展進程，2021年《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱：《個人信息保護法》）《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱：《數據安全法》）頒布實施，我國在數字經濟領域的法律框架基本形成，圍繞網絡安全、數據安全和產業安全等主要內容，網絡平臺運營者和數據處理者的法定義務及其履行方式得以明確，監管機構對于產業數字化轉型過程出現的新型問題也取得了“有法可依”初步成效。具體而言，《網絡安全法》意在建構網絡運行安全和網絡信息安全的基本架構，關鍵信息基礎設施運行安全則是我國市域社會治理中的核心網絡節點；《數據安全法》意在建構以數據分級分類制度為基礎的數據安全制度，按照一般數據、重要數據和核心數據的基本劃分，細分行業主管部門、網信部門以及地方政府各自的數據安全監管職責；《個人信息保護法》則強調信息技術的商業實踐活動不應以犧牲個人信息權益為代價，數據處理者在市域社會治理層面應充分履行個人信息保護義務。
不過，數字領域基本法律體系的形成并不等于法律體系的成熟，伴隨著數字經濟的實踐深入，市域社會治理數字化轉型需要更高質量的法律制定和法律適用，立法內容的精細化自然成為必然選擇。在立法論中，立法精細化是對“簡略式立法”“功利性立法”“低效性立法”的否定，除了需要法律規范本身的精確客觀之外，還需要重視對其他規范性文件的制定和實施。在網絡安全審查制度、數據安全風險評估制度、數據分級分類制度等輔助性制度確定之后，立法內容層面還需要對算法誤導輿情、數據財產權益創設與保護等具體場景提供更具操作性的規范指引。此外，監管實踐與司法實踐的標準統一也是市域社會治理數字化轉型的重大內容之一，應以更為精準和易懂的立法語言來減少市場主體對于法律實施方式的困惑疑慮。
2.順應市域社會治理實踐需求，促成多元治理體系形成
市域社會治理以政府為主導，發揮立法、司法等各類國家機關的核心作用，推動實現政府數字化及互聯互通，建設數字政府，切實發揮多元主體共治功用，在群眾自治基礎上，推動政府與社會、個人與組織之間良性互動。應著重提升基層群眾自治組織的數字化水平，加強基層數字通信基礎設施建設，在固有規范化建設、制度機制健全等方面，提高村委會或居委會的數字服務能力、數字動員能力和數字運用能力，最終實現以基層黨組織為核心，以基層群眾自治組織為重點，健全基層治理體系，為整個市域社會治理打下堅實的基礎。
在數字化發展進程中，理想的治理秩序是政府和公民依托數字化、智能化的治理技術與治理工具達成良好合作的動態治理結構，這也意味著應當有更多的社會主體參與社會治理。由于治理主體廣泛，多層級，職責與事務繁多，治理體系建設需常抓不懈，將新技術運用于社會治理，發揮技術優勢，需要自上而下的頂層設計，同時，把權責下放到與民眾直接打交道的一線部門、基層單位。例如，將政務熱線等整合為全國或一定區域范圍內統一的政務平臺，及時公布信息，透明運作流程，讓民眾辦事便利且及時知曉辦理進度、結果等。
3.重視軟法之治，達成法律法規與技術標準的功能互動
市域社會治理數字化轉型以法治原則作為基礎毋庸置疑，完善數字領域的立法內容與體系更是必然要求，但需指明的是，法治原則中的“法治”不僅包含以法律法規為主的硬法之治，而且包括技術標準、企業社會責任等軟法之治。市域社會治理數字化轉型的基本特征是多元主體和協同合作，而硬法與軟法的相互結合能夠克服彼此之間的功能不足與適用局限。市場治理、科層治理和網絡治理的單一治理模式早已被學者們認為是無法解決未來社會的治理問題的，整合硬法與軟法所形成的綜合性治理體系才是推動市域社會治理數字化轉型的破題之道。一方面，軟法硬法的結合拓寬了治理主體的社會觀察視野，避免治理活動因信息傳遞失真而導致中間斷層；另一方面，軟法硬法的結合也能達成“政府—企業—社會組織和個人”的科層式治理結構，形成自律、他律與互律的治理秩序。
在轉型過程中，我們正處于傳統問題尚未完全解決、新興問題又層出不窮的境地，這需要著重從黨內立規和國家立法兩方面進行法治建設。總結并運用新科技治理的有益經驗，實現制度化、法治化，對那些不符合新形勢、新要求的既有法律規定進行修改，以適應新治理體系及技術變革。具體而言，應強化三方面工作。第一，同步推進智能社會立法體系、技術標準與科技倫理的結構化。新的立法內容，不僅要針對新技術本身進行調整，而且要針對新技術應用的新問題進行法律調整，在個人基本權利保護、數字經濟發展和數據利益共享之間達成適當的平衡。法律的治理作用始終以調整法律關系為基礎，并不能直接干預技術的內在邏輯；技術標準、科技倫理則能夠直接對技術本身進行干預，成為監管和司法實踐判斷義務履行與否的客觀依據。同時，技術標準與科技倫理也能在行業相關的技術話語體系中提供更為清晰易懂的技術治理規范。第二，對司法而言，在當前智慧法院建設初見成效的基礎上，可深化人工智能在司法中的運用，強化區塊鏈存證功能，推進審判網絡化智能化。第三，在行政執法方面，善用新科技，加大行政監管的力度，利用大數據技術開展違法線索發現及預判等。
（二）數字化、整合化和合規化
在法治軌道上推進市域社會治理數字化轉型，首先在于如何推進治理主體的數字化，進而推動整合相關治理數據和數據的合規應用，塑造積極反饋、智能交互的治理體系。
1.治理主體數字化建設的推進
數字治理是市域社會治理的必要路徑，治理主體多元化是數字治理建設的重要一環。推動我國數字社會健康發展，要加快新型基礎設施建設，加強戰略布局，加快建設高速泛在、天地一體、云網融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數字信息基礎設施，打通經濟社會發展的信息“大動脈”。誠然，政府及社會的數字化建設離不開城鄉公民的參與，需要數字素養的共同培育。數字素養培育不足，城鄉數字鴻溝日漸擴大，會影響數字化的普及程度。這必然降低政府、社會的數字化轉型效率，有關數字政府、數字社會主體建設一定要注重數字知識普及。對此現象，可從以下幾個方面予以改善。首先，發揮數字政府的主體作用，加強對鄉村數字教育投入，將重點放在貧困地區，加快數字基礎設施建設，提高數字治理水平。其次，利用一定的社會資源引導社會群體幫助缺乏數字化知識的公民進行網絡知識培訓學習，全面提高公民的數字素養。最后，加強數字困難群體對互聯網等科技的使用和培訓，提升數字社會參與感，縮小城鄉數字鴻溝，促進鄉村政府的數字化轉型。
2.存量與新增數據資產的整合
我國進行了幾十年的信息化建設，為社會經濟發展、生產效率提升提供了堅實的技術基礎。無論是政府還是企業，一路從電子化、信息化和數字化走來，科技為政府治理與企業管理賦能，推動了治理模式和企業技術的不斷創新。通過充分利用信息技術的發展，提高了溝通交流效率以及知識共享的水平，推動經濟優質高效的發展。數字化則在信息化的基礎上更進一步，利用信息化高度發展的硬件基礎與存量數據，充分支持新型商業模式的創新；通過打通聯動信息數據與業務需求，促使治理模式和創新技術的效率與價值最大化。
不管是信息化、智能化還是數字化，其發展都有賴于信息科技的不斷發展；如果沒有科學技術的支持，就不會有信息化，更遑論數字化轉型。從信息化到數字化，并不是一蹴而就的，是一個循序漸進的過程。信息化建設中的技術設施、數據等存量資源可以為數字化轉型提供積累，降低成本，在此基礎上通過整合優化以往的信息化系統，用新的互聯網技術手段提升新的技術能力，以支撐整個數字化時代環境發展變化帶來的新要求。數字化還需要在信息化的基礎上，進一步完善公共數據開放共享機制，建立健全數據流通交易規則，拓展、規范數據開發利用場景，加強數據安全保護，使已有的硬件基礎設施與存量的數據資產實現整合，產生新的使用價值。
對于新增的數據資產，如何克服已往的信息孤島等難題，應在合法與安全的基礎上，實現互聯互通，這是進一步推動治理數字化轉型的突破口。對此，在中央層面，應重點協調不同層級政府的數字連接及功能互聯，構建政務數據標準體系，整合與地方各部門的政務系統；在地方層面，可以以政府為主導發揮引領作用，加強省市縣三級互相協同的關系，利用政府職能，構建統一的監管規范，強化各層級政務數據聯通，形成整體性治理格局，擴大與企業之間的合作，發揮各自專長，提高治理效能。
3.數據資源應用合規
政府獲取或持有的數據，根據其采集場景、使用目的的不同，在處理時應當進行分級分類管理，并進行合規性審查。
政府在履行公共服務和管理職能過程中采集和產生的數據，其本質上是政府基于社會利益的需求，代為采集、處理、儲存和使用。因此，其雖然實際由政府代為控制，但其本質上應由社會取得收益，政府無權基于公共利益以外的目的收集、使用或處分，更不得任意轉讓或以此牟利。
對于政府部門基于公共目的以外獲得的數據，那么無論處理者是政府、企業還是個人，也無論企業是國有還是私有，都應當納入一般的信息處理規范。除特殊時期、專門目的的數據統一調用外，在一般情況下都需要將數據進行匿名化處理后再賦予政府數據權益。數據主體與原始數據處理者對原始數據應享有數據上的權益。
除了政府部門以外，其他的企業、社會主體等，基于自身經營所需目的，采集、處理、產生的涉及公共利益的數據，政府可以通過采購的方式，獲取并處理這些數據。在特殊情況下，經過嚴格的流程，政府亦得以進行特定目的的數據征用；但在特殊情形消失后，應當及時妥善地處理相關數據，避免對數據主體的權益造成侵害。
（三）進一步提升市域社會治理數字化轉型的法治保障能力
1.加強制度建設，為數字化轉型提供基礎保障服務
現實世界數字化是整個互聯網發展的基礎。個人、企業、組織、國家機構等主體的數字化生存，成為與現實運作相對的另一種形態。市域社會治理的數字化轉型，就是在安全和合法的前提下，將各類治理主體及其行為方式以數字形式呈現出來。然而，相關數字化基礎設施建設或發展不平衡嚴重制約數字化水平。為此，在大力發展數字信息設施的基礎上，需要進一步提升數字化程度。市域社會治理數字化一般是指治理建立在大量的數據資料基礎之上，利用大數據等新型技術作為市域社會治理的一種工具。將大數據應用于市域社會治理，促進了治理手段的創新和治理體系、治理能力的現代化建設。大數據是市域社會治理的重要因素，數字技術手段融入其中，有利于提升國家治理現代化水平。在數字化快速發展背景下，通過加強對人工智能、大數據等新興技術的應用，重塑市域社會治理的實踐和理論范式，構建高度數字化的治理體系。應高度重視市域社會治理的數字治理模式轉變，因其承擔著風險治理的實施等重要責任，更應加強融入智能技術，提高民生需求。
從治理的主體而言，政府、企業、個人的數據等諸多類型廣泛存在，但運用數字技術水平有限，采集范圍較窄。鑒于各方主體經濟能力的差異性，要實行分級分類管理，對小微企業或社會機構、個體等，實行數字化財政補貼，或向其供給特定程序軟件。政府在其中發揮核心主導作用，建立統一的數據采集標準及傳輸通道、交易市場等。
從治理的難題而言，面對諸如數字鴻溝、信息孤島等問題，應深化數據整合力度，確立數據共享聯通的具體標準。當然，各類數據負載的利益關系存在重大差異，數據整合尚需框架指引，按類型分等級實施整合。對于政務數據，應加快建設全國治理數據庫，區分可公開數據、具有保密性而有限公開數據以及秘密不公開數據。對于可公開數據，應進一步分出向公眾公開數據、政府間共享數據等類別，細化標準，為后端數據分析利用奠定基礎。對企業或社會機構數據，若涉及其秘密，因與社會公共利益無關，沒有必要公開。政府對企業數據應增訂規則，既要保護企業經營技術信息，又要兼顧國家及社會公共利益之需。在各類數據采集及歸屬清晰，分級客觀有效的前提下，應力促政務數據與社會數據的融合：一方面，政務數據向社會開放；另一方面，社會數據有效與政務數據對接。在數據采集及整合過程中，應充分關注和加強數字能力建設，不僅要提升政府、企業的數字能力，而且要加強公民的數字能力，防止因城鄉二元化導致的差異轉變為數字能力的城鄉差異。
2.加強數據保護和交易等相關制度建設
在數據產生、采集、整合形成動態運行后，則應基于數據分析，將其應用于市域社會治理。面對噴涌而生的海量數據，需要利用大數據技術，基于特定算法進行數據的清洗、脫敏。政府作為市域社會治理的核心主體，應負有個人信息數據保護及監管職責，可采取兩個進路解決相關問題：首先，在政府內部設立專門負責數據整合分析處理的機構，強化內在數據能力；其次，實行數據處理外包，從市場購買數據分析處理服務。兩種路徑各有優劣，前者可以強化政府獲得的數據能力，但會產生較高的財政成本；后者雖然成本節約，但存在數據泄露等弊端。鑒于此，就政務數據與社會數據而言，建議區分數據密級、敏感性、重要性等，事關重大的數據，由政府自主分析，其他數據則交由市場主體分析，政府購買服務，從而達到綜合平衡。
此外，在數據共享或傳輸方面，需要建立基礎框架，構建政務數據資源共享交換機制，明確傳輸對象、傳輸方法、可傳輸數據范圍，切實保護數據的秘密性，對于整合的數據，數據保存主體應負有安全存儲而不泄露、依目的利用而不濫用的義務，兼顧社會治理功能發揮與個人、企業等主體數據利益保護機制，實現數據合法有序流動。
3.加強風險評估相關制度建設
數字化轉型中，風險預見特別重要。從市域社會治理面臨的目標及任務看，社會風險的預測預警及發現是重要方面。在數字化時代，各種意外事件事故頻發，傳統線性思維及因果關系判斷難以適用，且無法采取前置應對措施，提前發現風險，主要原因在于數據碎片化割裂，無法有效連接；即使能夠匯總，人力或非智能化技術也難以分析，即算力不足。在數字時代，這種難題逐漸得到有效解決。現實中，利用智能算法可預測流行病；通過輿情監測，可發現社會矛盾點。通過數字技術廣泛應用，有利于及時監控各類潛在的社會風險，提前布局，及時化解。
依托大數據，開展自動化、智能化、數字化風險評估，還要警惕可能存在的一些風險，并及時從制度層面予以化解。首先，應著重關注數字化技術運用的過度或不足。數字技術、智能技術能夠顯著提升治理的效能，但需要注意治理技術運用的限度。市域社會治理無需追求絕對的安全，因為絕對安全并不存在；目標應設定為盡量減少社會風險和盡力保護人民生命財產安全，以人為本才是法治的靈魂。要防止新技術利用的不足，通過治理體系構造、技術改進提升予以解決。其次，要防止技術黑箱偏狹所生弊端。人工智能技術存在算法黑箱，就是算法技術人員也不能完全解釋人工智能運行邏輯，尤其是隨著人工神經網絡等深度學習算法的普遍應用，算法具備一定的主動學習能力，其不可預測性、不可解釋性大增。最后，技術具有強烈的價值導向，中立性難以實現。在打造利用算法技術時，有必要融入倫理準則、共同價值標準，實現算法的安全可控，運行結果最大程度的準確客觀。概言之，要對新技術保持適當的警惕，對數據歸集分析方法及結果應有適當的監督。
4.為新技術落地場景化提供法治保障
新興技術的落地場景化對于促進技術研發和發展至關重要。如何為其提供更為安全、便利和高效的法治保障則是關鍵。當新興技術的落地場景化來臨時，現行法可能與其有所齟齬，進而催生出一系列的法律難題。例如，“元宇宙”中的一切是否能夠為知識產權所覆蓋，還是適用傳統的物權？“元宇宙”中的數字人格與線下真實人格的關系是什么？新技術的應用如何保障用戶的隱私權益？“元宇宙”中的犯罪應當如何界定？這些法律問題難以在事前全面知曉并防范，但法律仍應當保持一定的彈性，及時拓展自身邊界，一方面要容忍技術的發展創新，另一方面要把住法律的底線。
因此，在享受信息技術新成果的同時，仍需要不斷完善法律，將科技與法治間的關系建構為互利共生、唇齒相依的關系。用新技術、新產業推進法律體系自身的發展，以滿足加強立法、改進立法和完善立法的社會需求。
5.加強智慧法治專門研究
近年來，我國法學、法律界圍繞“智慧法治”這一主題，開展了多項研究工作，有力地推動了該領域的政策解讀、法治宣傳、學術研究和成果應用轉化。以上海市法學會為例，上海市法學會積極服務國家戰略，努力推動科技向善，自2018年至2021年，分別以“人工智能與法治”“共建未來法治共享智能福祉”“人工智能的權利義務與法治實踐”“智能社會的法治秩序”為主題舉辦世界人工智能大會法治論壇，為推動市域社會治理數字化轉型提供了理論支撐和制度供給。此外，作為上海市法學會主辦的刊物，《東方法學》與《上海法學研究》（集刊）也多次進行了以“智慧法治”為主題的征文，將理論研究成果刊印出版。《東方法學》自2019年以來便在多期中以“智慧法治”“區塊鏈”“人工智能”為專題，刊發了多篇論文。《上海法學研究》（集刊）以論文集的形式，集中刊登“智慧法治”的研究成果，2019年第9卷、2020年第5卷、2021年第5卷分別以近三年世界人工智能大會法治論壇的獲獎論文為內容，編撰成卷，在中國知網線上出版。2020年第15卷、2021年第4卷、2021年第6卷分別以數字經濟法治、平臺經濟法治、新興權利與法治中國為專題進行匯編，以專題專卷形式集中展現相關最新研究成果。為了整合國內智慧法治研究的學術成果，《上海法學研究》（集刊）2021年第18卷對國內智慧法治的學術研究進行匯總，出版了“智慧法治學術精華文集”。這些成果和相關的平臺陣地建設有力地推動了智慧法治領域的研究、宣傳及成果應用轉化。
6.強化職責分工組織保障
市域社會治理體系中各方主體職責功能不同，應厘定邊界，要深化基層治理基礎單元的作用，因為其處于治理一線，更了解基層情況，是上級黨組織、政府和市民之間的紐帶。市域社會治理的側重點應放在基層，主要是街道和鄉鎮，既要賦權，也要壓實責任，做到權責一致。應在人事任免、資金調配、執法指揮等方面向基層傾斜。對農村地區，在數字基礎設施建設、人力、資源等方面應予適當照顧，防止城鄉差異擴大，治理能力脫節。在明確職責的基礎上加強協作，利用新技術提高協作效率，降低成本，在信息傳輸、數據共享、協作方式、聯合執行等方面充分發揮數字技術的作用。
社會治理體系運行離不開組織保障。無論是數字化轉型，還是轉型中的體系建構，均需確定各級黨委和政府的責任，尤其針對新社會形態，以社會化、法治化、智能化、專業化、數字化為導向，優化指標考核體系，加強基層治理效能評價，完善激勵措施，對工作成效顯著、增長速度快、發展質量好、社會穩定性強的區域重點獎勵。可利用統一治理平臺，實現日常工作留痕與數據歸集，實時傳送至平臺，輔之以多元主體反饋數據，建立健全以大數據分析和技術督導為主、現場檢查為輔的工作機制。加強治理隊伍建設，強化領導干部市域社會治理的數字化思維，提升數字中國建設必要性、緊迫性認知；充實鄉鎮街道骨干力量，開展新治理體系與新技術培訓，提高治理人員技術思維與能力。
四、余論
“當代中國正經歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會變革，也正在進行著人類歷史上最為宏大而獨特的實踐創新。”“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”，在市域社會治理過程中運用制度的力量來推進數字化轉型是極為重要和迫切的，這也是數字時代的重要命題。與此同時，數據與信息成為市域社會治理現代化的重要資源，數字和智能技術成為市域社會治理現代化的重要方式，構建全國數字資源共享體系和新型智慧市域社會建設成為重要目標。在此過程中，應以科技促進數字治理轉型，推進數字技術創新服務模式，推進治理主體數字化、智能化、法治化，構造新技術條件下的行為新模式、治理新規則，才能更好地將制度優勢和技術優勢轉化為治理效能，為推進市域社會治理目標的實現以及治理體系和治理能力現代化提供應有的貢獻。
《數字法治》專題由華東政法大學數字法治研究院特約供稿。專題統籌：秦前松
編輯：海洋