2022-03-22 11:47:44 作者：俞北瑜、包文超

作者：海華永泰律師事務所 俞北瑜、包文超

現行《傳染病防治法》從前期的報告、監測，到后續的預警、通報、公布，乃至疫情控制，其內容之規定主要針對法定傳染病。然而，新型傳染病初期在性質上屬于非法定傳染病，《傳染病防治法》對其報告、監測的要求，以及各級疾病預防控制中心對非法定傳染病的相應職責等內容僅僅做出了原則性規定，而具體的報告程序、方式和時限卻散落規定在突發公共衛生事件的相關法律規范中。為進一步筑牢傳染病法治屏障，有必要對新型傳染病監測的法律體系進行厘定，下文述之。

01傳染病監測之簡介

傳染病監測是一種對傳染性疾病流行趨勢的分析，而監測的前提是傳染病數據的報告。為提升傳染病的監測能力和防治水平，我國于2003年SARS疫情后建立了傳染病監測制度，同時創設了相應的傳染病與突發公共衛生事件網絡直報系統。疫情報告主要包括常規疫情報告與特殊疫情報告，前者是指針對已納入法定傳染病的病種為監測對象的常態化報告；后者包括以暴發疫情、新發現或不明原因疾病等為監測對象的專項報告。

1.常規疫情報告

對于常規疫情報告，其報告對象系《傳染病防治法》所規定的甲乙丙類法定傳染病。在報告形式與時限上，依據《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》第十八條，規定甲類傳染病和按照甲類管理的乙類傳染病應在兩小時內進行網絡報告，乙類和丙類傳染病應在二十四小時內進行網絡報告。若無網絡直報條件的，則于規定時間內寄出傳染病報告卡。

2.特殊疫情報告

對于特殊疫情報告，其報告對象主要為《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發公共衛生事件相關信息報告管理工作規范》及相關規范性文件所規定的突發公共衛生事件。具言之，依據《突發公共衛生事件應急條例》第十九條規定，突發公共衛生事件可包括五大類：一是，發生或者可能發生傳染病暴發、流行的；二是，發生或者發現不明原因的群體性疾病的；三是，發生傳染病菌種、毒種丟失的；四是，發生或者可能發生重大食物和職業中毒事件的；五是，其他可能造成重大社會影響的突發事件。在報告的形式與時限上，依據《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》第十九條規定，責任報告人于兩小時內以電話等方式向屬地衛生行政部門指定的專業機構報告，具備網絡直報條件的要同時進行網絡直報。

02厘定新型傳染病監測之法律體系

在法定傳染病的常規監測下，一般以執行《傳染病防治法》為主，且以《突發衛生公共事件條例》及相關規范性文件為輔。然而，在新型傳染病監測的情形下，本文認為，應以執行《突發衛生公共事件條例》及相關規范性文件為主，且以《傳染病防治法》為輔。進一步地，在突發衛生公共事件的監測中，新型傳染病監測應以發現群體性不明原因疾病為主，不明原因肺炎為代表的個案型突發不明原因疾病為輔，下文詳述之。

1.新型傳染病監測以突發公共衛生事件為主，且以法定傳染病為輔

依據現行《傳染病防治法》第十七條，我國建立傳染病監測制度，并且針對以下四類疫情進行監測：一是，傳染病的發生、流行情況；二是，影響傳染病發生、流行的因素；三是，國外發生、國內尚未發生的傳染病；四是，國內新發生的傳染病。

結合《國家突發公共衛生事件應急預案》對“新傳染病”的定義，其將“新傳染病”解釋為全球首次發現的傳染病。由此可見，新型傳染病的監測實際上已被《傳染病防治法》第十七條第三項、第四項所納入為監測內容。該監測內容亦相應體現在《傳染病防治法》第三十條對疫情報告的規定上，“疾病預防控制機構、醫療機構和采供血機構及其執行職務的人員發現本法規定的傳染病疫情或者發現其他傳染病暴發、流行以及突發原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務院規定的或者國務院衛生行政部門規定的內容、程序、方式和時限報告”，即疫情報告包括了如下三類：一是，本法規定的傳染病疫情；二是，其他傳染病暴發與流行；三是，突發原因不明的傳染病。

根據國務院法制辦對該條釋義指出，所謂的“本法規定的傳染病疫情”，指的是甲乙丙類法定傳染病，包括散發病例情形，以及暴發與流行情形；所謂的“其他傳染病暴發與流行”中的“其他傳染病”是指未納入甲乙丙類傳染病的非法定傳染病；所謂的“突發原因不明的傳染病”包括了群體性原因不明疾病和個案型原因不明疾病。結合此次新冠疫情事件，新冠病例在未開展實驗室的病原學檢查前，依據《國家突發公共衛生事件相關信息報告管理工作規范》，可被認定為的“不明原因肺炎”。若對應到《傳染病防治法》第三十條所涉及的三類疫情報告，“不明原因肺炎”可屬于第二類“其他傳染病暴發與流行”，也可歸類至第三類“突發原因不明疾病”。綜上，《傳染病防治法》實際上已規定了對新型傳染病的監測要求，也將其納入到了要求的報告內容之中。

然而，現行《傳染病防治法》對傳染病報告、監測，以及后續的預警、通報、公布，乃至疫情控制的規定內容，皆主要針對法定傳染病。新型傳染病初期表現為非法定傳染病，而《傳染病防治法》對其報告的程序、方式和時限并未具體規定。實際上，該內容被轉致規定于《突發公共衛生事件應急條例》及其配套的規范性文件之中。

在新型傳染病監測的實務中，從發現新型傳染病到納入常規化監測，大致可以分為三個階段：

第一階段，經由突發公共衛生事件監測以發現的新型傳染病病例，這個期間屬于特殊疫情報告；

第二階段，一旦發現并核實新型傳染病后，國務院衛生行政主管部門依據《傳染病防治法》第三條第二款及《突發公共衛生事件應急條例》第三十條及時將新型傳染病納入為法定傳染病，并依據《傳染病防治法》第四條決定是否采取甲類傳染病的控制措施；

第三階段，依據《傳染病防治法》及其配套法規，新型傳染病以法定傳染病的要求進行常規化報告。

綜上，在新型傳染病的監測過程中，優先直接發揮作用的是《突發衛生公共事件應急條例》及其配套規范性文件，其次，才是《傳染病防治法》。換言之，對于新型傳染病的監測，應以突發衛生公共事件監測為主，且以法定傳染病監測為輔。

2.突發衛生公共事件的監測以發現群體性不明原因疾病為主，且以發現不明原因肺炎為代表的個案型不明原因疾病為輔

如前所述，新型傳染病的監測活動可分為三個階段。其中第一階段，經由突發公共衛生事件監測以發現新型傳染病的過程中，本文認為，監測活動應以發現群體性不明原因疾病為主，且以發現不明原因肺炎為代表的個案型突發不明原因疾病為輔，下文詳述之。

依據《突發公共衛生事件應急條例》第十九條規定，突發公共衛生事件包括有五大類，其中與傳染病發病直接相關的包括“發生或者可能發生傳染病暴發、流行的”、“發生或者發現不明原因的群體性疾病的”。對于“發生或者可能發生傳染病暴發、流行的”的理解，可依據《傳染病防治法實施辦法》第七十三條可知,所謂的“暴發”是指在一個局部地區，短期內，突然發生多例同一種傳染病病人；所謂的“流行”是指一個地區某種傳染病發病率顯著超過該病歷年的一般發病率水平。

同時，對于“重大傳染病疫情”的定義，依據《國家突發公共衛生事件應急預案》第八條規定，是指某種傳染病在短時間內發生、波及范圍廣泛，出現大量的病人或死亡病例，其發病率遠遠超過常年的發病率水平的情況。從該定義來看，前述的“發生或者可能發生傳染病暴發、流行的”應與“重大傳染病疫情”的內涵應作一致理解。對于“重大傳染病疫情”的外延，依據《國家突發公共衛生事件相關信息報告管理工作規范》第四部分“報告與范圍”規定，應包括了“第一類傳染病”中第二十五項“不明原因肺炎”。從突發原因不明的傳染病的定性上，“不明原因肺炎”應屬于個案型突發不明原因疾病。因此，新型傳染病的監測實際上可以通過“發生或者發現不明原因的群體性疾病的”項下的群體性不明原因疾病來進行監測，亦可以通過“發生或者可能發生傳染病暴發、流行的”項下的不明原因肺炎為代表的個案型突發不明原因疾病進行監測。

在對呼吸道疾病診療的臨床實務中，醫師采取的治療策略一般以對癥治療為主，而不輕易采取對因治療，尤其是病毒性感染，因患者發病往往具有自限性，醫師一般采取支持性療法即符合相關診療規范。因此，在診斷以新冠肺炎為例的呼吸道傳染病，醫師并不會第一時間選擇開展病原學檢測以探究其病因，取而代之的，會采集以癥狀為代表的信息以開展對癥治療。在這個階段，作為個案型散在的不明原因肺炎并不容易被發現。唯有當醫師在診療時發現多個病例在相近時間內出現相似臨床表現、具有相似的流行病學史，此時該醫師方才高度懷疑存在群體性不明原因疾病的人間疫情。若構成，則醫師應按照法定報告的程序、時限等規定進行突發公共衛生事件的報告，并采取進一步的病原學檢測以與傳染病控制。

綜上，在突發公共衛生事件的監測中，監測新型傳染病應以發現群體性不明原因疾病為主，且以發現不明原因肺炎為代表的個案型突發不明原因疾病為輔。這既遵循傳染病監測的科學原則，也符合一線醫務工作者的臨床實務經驗。

03新型傳染病監測相關法律體系的進一步澄清

我國公共衛生法學界和實務界存在對《傳染病防治法》與《突發公共衛生事件應急條例》兩者之間關系的認識誤區，認為《傳染病防治法》作為全國人大常委會制定的法律，應優先于國務院制定的《突發公共衛生事件應急條例》這一行政法規。在傳染病監測實務中，相對于《突發公共衛生事件應急條例》，存在過分拔高《傳染病防治法》在前期監測新型傳染病方面的作用情形。本文認為，《突發公共衛生事件應急條例》的理解與執行一方面雖然受到《傳染病防治法》的指導，但其與《傳染病防治法》的關系并非僅是上下位法的關系，還應視其為全國人大常委會所制定的《突發事件應對法》之下位法而與《傳染病防治法》呈并列關系，理由如下：

一是SARS疫情暴發后，2003年5月9日國務院率先出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，2003年6月，我國衛生部開始《傳染病防治法》的修訂工作，并于2004年3月16日審議通過。因此，在1989版《傳染病防治法》尚未制定建立傳染病監測制度的前提下，從頒布時間的先后順序來看，后頒布的法律不存在指導前一行政法規的情形；

二是傳染病僅僅是公共衛生領域的一個重要分支，而從《突發公共衛生事件應急條例》中對突發公共衛生事件的定義來看，其還包括了食品中毒、職業中毒等非傳染病情形，這亦可看出兩法并非僅是上下位的關系；

三是在傳染病監測實務中，法定傳染病的監測與突發衛生公共事件的監測是并重的，法定傳染病的暴發與流行可能會構成突發衛生公共事件，而突發衛生公共事件亦蘊藏了未來將納入法定傳染性的新型傳染病。兩法應是互為補充的關系。

結語

本文認為，《突發衛生公共事件條例》與《傳染病防治法》的關系并非僅是上下位法的關系，而應視為《突發事件應對法》的下位法而與《傳染病防治法》呈并列關系。厘清《傳染病防治法》與《突發公共衛生事件應急條例》兩者的關系，有助于在新型傳染病監測過程中，做到有所側重——對于常規傳染病監測情形，以執行《傳染病防治法》為主，且以《突發衛生公共事件條例》及相關規范性文件為輔；對于新型傳染病監測情形，應以執行《突發衛生公共事件條例》及相關規范性文件為主，且以《傳染病防治法》為輔。在此后的《傳染病防治法》修訂過程中，應著重加強兩法的機制銜接，包括“新型傳染病的發現”與“納入法定傳染病管理”之間的過渡機制。此外，我國現行對于規范新型傳染病監測的法律文件較為散亂，存在有大量下位的規范性文件，此次法律修訂過程中應總結近十五年傳染病監測的成功經驗，將新型傳染病監測進行體系化專章設計，以利于理解與執行。

最后，針對新型傳染病監測的法律體系，應明確采取《突發衛生公共事件條例》及相關規范性文件為主，且以《傳染病防治法》為輔；在突發衛生公共事件的監測中，監測應以發現群體性不明原因疾病為主，且以發現不明原因肺炎為代表的個案型突發不明原因疾病為輔。新型傳染病監測的法律體系在宏觀層面的剖析，有助于在微觀層面對新型傳染病監測路徑進一步具體分析，即疑似傳染病的監測路徑、不明原因肺炎為代表的個案型不明原因疾病的監測路徑、群體性不明原因疾病的監測路徑的分析，最終使新型傳染病監測得以納入法治化管理。

編輯：海洋