2022-03-11 12:39:39

作者: 海華永泰律師事務所 沈宏罡律師

“鄭爽事件”仍折射出影視行業演員薪酬面臨的規制與稅收監管乏力等一系列問題。如何解決影視行業高酬金及與之相應的稅收問題，如何平衡影視行業中市場調節與政府規范管理之間的關系，如何將法治理念落實在影視行業演員酬金管理之中，仍為影視行業亟待解決的核心問題與治理困境。

為破解這一治理困境，近年來政府、影視行業已做出了很多努力，但仍頻頻出現市場調節“失靈”、行業自治效果不佳的情況。歸根結底， 此問題需解決政府層面的行政法規規制問題，并以此為基礎盡快建立相關行業薪酬管理的法律體系，提高相關規范的立法層級，真正實現行業自我規制、政府規制、立法規制的有效綜合調解手段，是亟待行政法學深入研究的重要課題，并且該研究也有助于保證我國影視行業朝著健康、有序的方向發展。

01

行業自治與行政規制的爭論

2017年9月4日國家新聞出版廣電總局、 國家發展改革委員會、財政部、商務部、人力資 源和社會保障部五部委聯合下發了《關于支持電視劇繁榮發展若干政策的通知》（新廣電發 [2017]191號，下稱“五部委通知”）。同年9月22日，中國廣播電影電視社會組織聯合會電視制片委員會、中國廣播電影電視社會組織聯合會演員委員會、中國電視劇制作產業協會、中國網絡視聽節目服務協會聯合發布《關于電視劇網絡劇制作成本配置比例的意見》（俗稱“限薪令”）。這兩項規定的出臺，結束了之前針對影視行業演員高酬金是否以及如何進行限制的爭論。

在2017年五部委通知及限薪令發布之前，針對影視行業演員“天價片酬”這一問題存在著兩種相背的觀點。一種觀點認為，影視行業演員的高收入極度不合理，其在總投資中占比過高，擠占了其他環節的制作經費，不利于行業發展，應當加以限制；而另一種觀點認為，市場價格的存在有其合理性，應由市場按市場需求及市場規律自行調節，不應予以其他形式的限制。

這兩種觀點實質上體現了政府與市場之間的界限問題，即政府行政權力的邊界應如何界定，是否應直接介入市場以及介入到什么程度的問題。隨著影視行業演員酬金的不斷上漲，不斷出現一部電影或電視劇個人片酬“過億”的現象，影視劇的制作、制片公司的項目開發以及影視行業的整體發展都受到了很大的負面影響。這一畸形現象也對未成年人造成了錯誤的價值導向，受到社會的普遍詬病。在這樣的背景下，政府規制的介入變為一種必然。

02

影視演員薪酬規制體系現狀

2017年9月4日五部委聯合下發的《關于支持電視劇繁榮發展若干政策的通知》第三條規定：“建立和完善科學合理的電視劇投入、分配機制。充分尊重和鼓勵原創，在投入和分配上體現創意和知識的價值。行業組織出臺電視劇成本配置比例指導意見，引導制作企業合理安排電視劇投入成本結構，優化片酬分配機制。規范購播和宣傳行為，維護行業健康發展，嚴禁播出機構以明星為唯一議價標準。綜藝節目、網絡劇參照電視劇的規定執行。”

為了貫徹執行五部委通知，2017年9月22日，中國廣播電影電視社會組織聯合會電視制片委員會、中國廣播電影電視社會組織聯合會演員委員會、中國電視劇制作產業協會、中國網絡視聽節目服務協會聯合發布《關于電視劇網絡劇制作成本配置比例的意見》，即俗稱的“限薪令”。限薪令規定了三方面的內容：

一是要求各會員單位及影視制作機構把演員片酬限定在合理制作成本內，全部演員的總片酬不超過制作總成本的40%，其中，主要演員不超過總片酬的70%，其他演員不低于總片酬的30%。

二是如果演員總片酬超出制作成本40%，則需要向所屬協會（中廣聯制片委員會、電視劇制作產業協會或中國網絡視聽節目服務協會）及中廣聯演員委員會進行備案說明。

三是要求各會員單位、影視制作機構及廣大電視劇網絡劇從業人員要把德藝雙馨作為職業理想和目標追求，自覺抵制不合理高片酬等不良行業風氣。

2018年至2019年為貫徹或響應以上五部委通知及限薪令，各部委及行業協會相繼頒布了一系列規定，并形成了我國影視行業演員薪酬相關規定的現有立法規制體系。

以時間線及規范性質為視角，現有規定包括：

1. 2017年9月4日，國家新聞出版廣電總局、 國家發展改革委員會、財政部、商務部、人力資源和社會保障部五部委聯合下發了《關于支持電 視劇繁榮發展若干政策的通知》，性質上屬于創制性行政規范性文件，為其他規范的頒布和執行 提供了依據。

2. 2017年9月22日，中國廣播電影電視社 會組織聯合會電視制片委員會、中國廣播電影電視社會組織聯合會演員委員會、中國電視劇制作產業協會、中國網絡視聽節目服務協會聯合發布的《關于電視劇網絡劇制作成本配置比例的意見》（“限薪令”）。限薪令性質上屬于行業自治規范與行政規范性文件，調整對象為電視劇和網絡劇，規定全部演員的總片酬不超過制作總成本的40%，其中主要演員不超過總片酬的70%，其他演員不低于總片酬的30%。

3. 2018年6月31日，中央宣傳部、文化和旅游部、國家稅務總局、國家廣播電視總局、國家電影局聯合印發《通知》（“2018通知”）， 規范電影、電視劇、網絡視聽節目，要求加強對影視行業天價片酬、陰陽合同、偷逃稅等問題的治理。《通知》性質上屬行政規范性文件，亦規定每部電影、電視劇、網絡視聽節目全部演員、嘉賓的總片酬不得超過制作總成本的40%，主要演員片酬不得超過總片酬的70%。

4. 2018年10月31日，國家廣播電視總局《國家廣播電視總局關于進一步加強廣播電視和網絡視聽節目管理的通知》（“綜藝限薪令”）。綜藝限薪令屬行政規范性文件，適用于綜藝節目、電視劇、網絡劇及網絡電影。其規定與限薪令類似， 要求每個節目全部嘉賓總片酬不得超過節目總成本的40%，主要嘉賓片酬不得超過嘉賓總片酬的70%；每部電視劇、網絡劇及網絡電影全部演員片酬不超過制作總成本的40%，其中主要演員不超過總片酬的70%。

5. 2019年4月19日，中國廣播電影電視社 會組織聯合會電視制片委員會發布《關于嚴格執 行電視劇網絡劇制作成本配置比例規定的通知》（“執行規定”）。執行規定性質上仍屬行業自治規范和行政規范屬性，重申了全部演員的總片酬不超過制作總成本的40%，其中，主要演員不超過總片酬的70%，其他演員不低于總片酬的 30%。如出現全部演員的總片酬超過制作總成本的40%的情況，制作機構需向所屬協會進行備案并說明情況。

03

現有影視演員薪酬規范體系的特點

就目前與影視行業演員薪酬相關的四個規范性文件的體系及內容關系來看，體現了如下特點：

第一，2017年“五部委通知”確立了政府規制介入的政策性根基，雖未規定細節，但對后續規范的公布起到了基礎性作用，具有授權文件的性質。五部委通知第三條：“行業組織出臺電視劇成本配置比例指導意見，引導制作企業合理安排電視劇投入成本結構“明確了授權。

第二，為貫徹五部委通知，“限薪令”明確 提出了影視行業薪酬規制的具體規范辦法，明確了演員片酬、主要演員片酬的占比比例，確立了具體行業行政法律規范。影視行業內曾有對“限薪令”是否屬行政規范性文件的爭論，筆者認為，限薪令開宗明義的釋明其立法根據是《關于支持 電視劇繁榮發展若干政策的通知》，即五部委通知，而五部委通知性質上屬于是創制性行政規范性文件，其中第三條授權的規定可作為“限薪令”的授權規范。在此背景和前提下，電視制片委員會等社會團體因該創制性行政規范性文件的特別明確授權取得了管理演員薪酬的權力，因此，其制定的“限薪令”在性質上便不屬于社會團體的自治規范，而轉變為因有特別授權而制定的行政規范性文件，具有了法律拘束力。行業組織不僅作為政府行政管理相對人，同時也作為被授權人行使行政主體的公權力，對影視制作機構及演員進行公共管理。

第三，2018年6中央宣傳部、文化和旅游部、 國家稅務總局、國家廣播電視總局、國家電影局聯合印發的《通知》，即“2018通知”為“限薪令” 的法律約束力再次作出了背書。

第四，“綜藝限薪令”將薪酬規范的適用范圍擴展到了綜藝節目及網絡視聽節目，進一步擴大了限薪令的適用范圍。

第五，“執行規定”則是對“限薪令”、“綜藝限薪令”內容的再次重申。與前三個規定共同構成了目前我國影視行業演員薪酬的法律體系。限薪規定的調整范圍已由電視劇、網絡劇擴展至電影、綜藝節目、網絡視聽節目，實現了對影視行業演員薪酬的全方位規制。

04

現有影視演員薪酬規范體系的問題與解決思路

在明確規范體系、規制內容的同時，我們也應總結現有影視行業演員薪酬規范體系的問題， 這些現有問題的解決，將是未來相關法律規范頒布及施行的現實目標。

首先，從中國法律規范層級角度，現有薪酬規范體系總體法律效力不高。特別是“限薪令”，根據法律規范的等級結構理論，作為被授權組織制定的規范性文件是基于上級規范的授權而存在，處于憲法、法律、法規、規章，規范性文件這一 規范鏈條的最末端，也即法律效力位階的最低端。

其次，不同于與此相關的稅務問題及稅務行政機關的介入，現有薪酬規范體系還沒有設定更具實效性的行政處罰、行政強制等措施。懲罰性行政措施的缺失在一定程度上削弱了影視行業演員薪酬規范體系的權威性與可執行力。綜合分析目前的可用行政措施，主要體現在“上線報批” 時提交的成本構成等財務信息的審査，懲罰性措施為不批準上線播出。而在提交財務信息的過程中，出品方和制片方往往為了順利上線會配合演員方做技術性處理與調整，這也為行政機關的成本審査增加了實質難度。

第三，關于基本權利限制法律保留的爭論。這一爭論的由來，與前述關于“限薪令”屬行業自治規范還是行政規范性文件的爭論息息相關。持“限薪令”有違法之嫌觀點的人認為，根據基本權利限制的法律保留理論，對于基本權利的限制必須由法律來規定，而未經上位法及公權力對于基本權利的限制行為的法律授權，“限薪令” 等文件不具有規范性法律文件的性質，甚至有法律效力瑕疵之嫌。

筆者認為，雖然“限薪令”等規范性文件在法律位階中的地位較低，但正如對五部委文件與 “限薪令”關系中所論述，“五部委通知”在性 質上屬于創制性行政規范性文件，其中第三條的授權性規定可作為“限薪令“的授權規范。因此，即使“限薪令”欠缺必要的法律后果，需要在制作機構違反備案管理的法律后果上做出進一步的規定，但這并不影響其規范性文件的法律性質。

為了解決上述問題，應切實加強影視行業演員薪酬相關規范體系的法律實效，逐步形成完整的假定、處理、制裁的法律規范的邏輯結構。特別是關于違反相關規定的制裁問題，需明確行為人（不僅是演員，包括相關制作機構及投資出品方）違反相關規定所要承擔的法律后果，增進法律強制力以保障法律規范得以有效地遵守與執行，在影視相關合同的簽訂過程中便發揮實際拘束力，就有關部門職責分工、具體實施、具體監督等關鍵性事項作出立法性規定。例如，可基于我國目前唯一的一部影視相關法律《電影產業促進法》, 進行必要的修改，增加影視行業演員薪酬限制規定，或明確國務院、相關行政部門或相關行業協會指定相關行政法規的授權性規定。

當然，除了立法層面的努力之外，與反避稅、反偷漏稅相結合，還需以行業規制手段避免其他方式的變相薪酬增加，如片酬入股、分期付款等，并將新出現的變相增加薪酬的行為逐步納入政府規制體系之中，綜合運用多種手段共同發力，彌補市場調節失靈或我國影視行業協會自治不足的現狀。

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編輯：海洋