2021-04-02 15:06:59 來源：中國周刊
作者： 上海市黃浦區人民檢察院 王利民、胡蓓
在我國內河、沿海水路運輸中，存在著大量的“掛靠船舶”，這一模式雖激發了個體運輸船舶的經營活力，但種種弊端也逐漸顯現，問題層出不窮，比如部分掛靠船舶違法進行危險品、禁止進出口貨物的運輸，“江船入海”非法從事海上運輸等，刑事犯罪、民事糾紛、環境污染及安全事故頻發。本文從船舶掛靠經營現狀、法理解析、問題對策建議三方面出發，探析船舶掛靠中當事人之間的法律關系及法律責任，警示在掛靠經營中可能產生的漏洞，減少法律糾紛，維護企業健康營運，促進航運業健康發展。
一、我國船舶掛靠經營的現狀
在我國內河、沿海水路運輸中，存在著大量的“掛靠船舶”。這一現象的產生實際源于近年來國家對水路運輸經營者的市場準入條件的提高。個體運輸船舶為求生存及發展，將船舶掛靠在有經營資質的船舶企業名下，但實際仍由其自行進行船舶運輸活動。船舶掛靠經營這一模式雖激發了個體運輸船舶的經營活力，但種種弊端也逐漸顯現，現實中問題層出不窮，表現為大量被掛靠船舶企業“掛而不管”，無力也無法管理及監督掛靠船舶；部分掛靠船舶違法進行危險品、禁止進出口貨物的運輸，“江船入海”非法從事海上運輸，駕駛船員沒有相關資質，缺乏對專業標識的認識，為進行違法運輸而采用“幽靈船、馬甲船”等，刑事犯罪、民事糾紛、環境污染及安全事故頻發。
2017年國務院修訂了《國內水路運輸管理條例》（以下簡稱條例），2020年依據該條例修正了《國內水路運輸管理規定》（以下簡稱規定）。條例第7條以及規定的第6條規定，個人可以申請經營內河普通貨物運輸業務，但應符合相關條件。主要條件為個人必須是經市場監督管理部門登記的個體工商戶，船舶運力不超過600總噸，有安全管理責任制度、安全監督檢查制度、事故應急處置制度、崗位安全操作規程等安全管理制度。同時條例第13條及規定第7條對于運營的船舶也有相應的要求，船舶要與經營范圍相適應、持有有效的船舶所有權登記證書和檢驗證書、應符合船型技術標準和船齡及節能減排要求。根據規定第13條規定“具有許可權限的部門，對符合條件的，應當在20個工作日內作出許可決定，向申請人頒發國內水路運輸經營許可證，并向其投入運營的船舶配發船舶營業運輸證。申請經營水路旅客班輪運輸業務的，應當在其國內水路運輸經營許可證經營范圍中載明。不符合條件的，不予許可，并書面通知申請人不予許可的理由”。
依據以上行政法規及部門規章的規定，實際上大量的個體船舶經營戶是難以達到法定的國內水路運輸經營條件的，不可能申請獲得國內水路運輸經營許可證及船舶營業運輸證。早在2008年交通部制定《國內水路運輸經營資質管理規定》設立市場準入條件起，在經濟利益的刺激下，船舶掛靠經營的現象就開始大量涌現，甚至成為行業內的一種默認的普遍現象。
2020年7月，習近平總書記在企業家座談會上指出：要打造法治化市場環境，放寬準入，推進市場準入負面清單制度，高度重視個體工商戶發展，為他們提供更直接更有效的政策幫扶。要勇于創新，敢于承擔風險，同時也要打造法治意識、契約精神和守約觀念，繁榮國內市場大循環，帶動世界經濟復蘇。在此背景下，提出對于船舶掛靠經營現象的精準監管和制度改良建議，恰恰是立足于兩個市場、兩種資源的利用及經濟全球化、營商法治化的宏大時代敘事。
（一）船舶掛靠經營之定義
所謂船舶掛靠經營，目前在法律概念層面并無統一的定義。其通常是指公民個人或合伙購買船舶后，為減少稅費繳納、逃避行政管理；也為了方便攬貨，取信于人，通過簽訂代管協議的方式，將船舶所有權登記在有資格經營水上運輸的企業名下，向該企業繳納管理費，以該企業名義獨立經營運輸業務的一種經營方式。
對于船舶掛靠經營亦沒有專門的法律法規規范予以調整。較為直接涉及該類行為的規定為《最高人民法院關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》（法發［2012］28號）中第5條關于“妥善審理與船舶掛靠有關的糾紛”之第8點的規定，沒有運營資質的個體運輸船舶的實際所有人，為了進入國內水路貨物運輸市場，規避國家有關水路運輸經營資質的管理規定，將船舶所有權登記在具有水路運輸經營資質的船舶運輸企業名下，向該運輸企業繳納管理費，并以該運輸企業的名義從事國內水路貨物運輸活動。
現實中船舶掛靠經營的情形更為復雜、多樣。根據掛靠經營的程度，分為純掛靠型和半掛靠型。前者主要是具有水路營運資格的鄉鎮、村辦集團航運企業或個人組建的有限公司，沒有船舶或僅有少量船舶，通過幫助個人私營船舶辦證、進行服務和安全管理等收取掛靠管理費；后者主要是國有、集體航運企業和由此改制形成的股份制企業，也有個人組建的有限公司，這些企業擁有一定規模數量的船舶，以經營管理自己的船舶為主，兼帶掛靠一些個體船舶，幫忙辦理有關證書，協助處理問題，收取掛靠費。根據掛靠的目的性，掛靠形式分為經營資質掛靠和安全管理掛靠。大多數船舶掛靠屬于經營資質掛靠，由具備相應從事國內水路運輸資質的企業以自己名義為個體運輸經營戶出具證明，申請注冊登記，領取船舶營運證，這些企業被登記為船舶所有人或船舶經營人，但并不實際開展任何經營活動。而經營資質掛靠又可分為“明靠”與“暗靠”。“明靠”指船舶登記所有人為掛靠方，登記經營人是被掛靠方。“暗靠”則是船舶登記所有人是被掛靠方，實際所有人是掛靠方。
在船舶掛靠經營下，接受掛靠船舶的企業通常有兩種:一種企業是以掛靠收入為主要利益來源，自身只有少量的船舶，掛靠船舶為其名下主要資產;另一種企業以經營運輸為主要業務收益，兼營船舶掛靠業務。
《最高人民法院關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》同時指出，這種經營方式是國內水路貨物運輸中普遍存在的一種掛靠經營方式，導致掛靠船舶的所有權登記形同虛設，船舶管理混亂，被掛靠企業對掛靠船舶疏于安全管理，嚴重沖擊了航運市場的安全秩序，導致大量國內水路貨物運輸糾紛的產生。2018年5月，寧波海事法院臺州法庭通過新聞發布會通報了關于“浙江勤豐海運有限公司系列案件”的審理執行情況。該系列案件為近年來臺州船舶產業低迷、海事海商案件頻發情形下，由船舶掛靠引發的頗具代表的糾紛案件。據悉，寧波海事法院臺州法庭前后共受理該公司各類訴訟、特別程序案件達259件，其中有109件進入執行程序，而這些債務糾紛案件涉及公司本身的僅有7件，其余均為掛靠船舶的債務糾紛。船舶掛靠經營產出的法律后果和責任既復雜，也不穩定，不同情形下往往導致單方責任、連帶責任或責任追償等。責任由哪方承擔、何時使用連帶責任，在審判實踐和執行過程中不時也會出現爭議和不同做法。
由此可見，純粹的船舶掛靠經營糾紛并不多見，但因船舶掛靠經營存在的亂象而引發的各類違法犯罪、合同及侵權糾紛卻極為普遍、常見。對于船舶掛靠問題的認定和處理，往往是公安、檢察、法院等司法機關在處理此類案件時考量的關鍵因素。經審判機關研究分析，掛靠船舶對案件審理及執行有三方面不利影響：一是事故后責任主體身份認定復雜。船舶碰撞事故后，碰撞一方往往將實際船東與掛靠企業一并訴至法院，因船舶權屬或租賃登記與實際情況不一致，法院無法直接認定責任主體，需要在熟悉了解船舶經營及航運實務的基礎上，結合責任事故發生后各方當事人的參與情況進行綜合判斷。二是償付能力低下導致執行困難。船舶碰撞或觸碰造成的索賠損失往往巨大，但個體船東不少以船為家，事故船舶是其主要財產及生產資料，本身償付能力較低；掛靠企業雖掛靠有多艘船舶，但如屬案外人所有并掛靠，也不能列為執行財產，由此導致生效裁判執行難，被侵權人的利益得不到有效保障。三是缺乏強制責任保險制度保障。船舶碰撞事故施救困難，且極易造成油污損害。目前內河船舶強制保險，尤其是油污強制保險尚未推行，大部分個人船東為了節省運營費用而不進行投保，導致事故發生后自己生產生活得不到保障，對事故相對方也做不到合理賠付，形成惡性循環。
（二）關于涉及船舶掛靠經營的違法犯罪相關情況分析
據統計，2002年至2020年法院受理的涉及船舶掛靠的民事案件總計5431件，案由集中于海事海商糾紛、合同糾紛（無因管理、不當得利）、適用特殊程序案件、侵權責任糾紛、物權糾紛以及勞動爭議等，并且案件數量逐年大幅度升高。2002年至2020年法院裁判的涉及船舶掛靠的刑事案件總計563件，所涉案由主要包括破壞社會主義經濟秩序罪、貪污賄賂、妨害社會管理秩序罪以及侵犯財產罪等，案件數量隨年份增長迅速，滬蘇浙皖地區案件數占全國案件數的33%左右，且主要集中在浙江省及江蘇省。2002至2020年涉及船舶掛靠的行政裁判類案件主要集中在勞動和社會保障行政管理領域，特別是人力資源和社會保障部門關于工傷認定行政行為的合法性，由于涉及掛靠船舶聘用人員因工傷亡認定工傷的復雜性問題，人力資源和社會保障部門成為主要的被訴行政機關，訴累嚴重。
二、船舶掛靠經營問題的法理解析
（一）船舶掛靠的法律屬性界定
實踐中的船舶掛靠協議常常表現為：合同格式隨意，多以“委托經營管理合同”“船舶合作經營管理合同”等為名，合同內容約定模糊，可能存在違反相關法律法規的情形，合同雙方權利義務不對等，對于船舶經營可能引發的法律責任承擔無約定或約定一方免責條款。
委托合同根據合同法第396條之規定，是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務的合同。委托人往往基于特定的原因或考慮選擇不由自己而選擇特定的受托人代其從事相關法律行為。而掛靠船舶的日常營運是由掛靠人負責的，被掛靠企業只是許可掛靠人使用自己的水路運輸經營資質，使掛靠人得以自主經營水路船舶運輸活動，對于船舶安全、污染物排放等則是“掛而不管”，亦經常在合同中約定免于承擔法律責任。因此，作為“委托方”的掛靠人實際并未委托“受托方”被掛靠企業營運船舶，船舶掛靠合同實質上不是委托合同。
2006年《交通部關于加強國內水路客運液貨危險品運輸市場準入管理的通知》（交水發［2006］號）的第2條“根據1號部令的規定，從事客船、國內液貨危險品船運輸必須取得企業法人資格。為解決原有個體客船、液貨危險品船的歷史遺留問題，我部《關于整頓和規范個體運輸船舶經營管理的通知》（交水發〔2001〕360號）明確，個體運輸船舶所有人和其他不具備經營資格的船舶所有人可按照平等自愿的原則與具有經營資格的船舶運輸經營人簽定船舶委托經營合同，由接受委托的船舶運輸經營人負責委托船舶的經營和管理，并承擔接受委托船舶的安全責任。在一定時期內，這一模式對于解決原有個體船舶的出路，促進社會資本投入水運業起到了積極的作用，但委托經營方式的種種弊端逐漸顯現，主要表現在部分船舶存在“托而不管”的現象，委托經營的相關權力和責任沒有得到很好的落實，存在一定的安全隱患。為進一步規范管理，保障運輸安全，交通部決定自2006年12月1日起，新投入營運（包括國內新建、國外進口和所有權轉讓、經營權變更的船舶）以及原有委托經營合同到期的客船、液貨危險品船，不得再采用委托經營的方式。原委托經營合同未到期的客船、液貨危險品船，應于2008年12月31日前，采用組建符合經營資質條件的新公司或光租給具有經營資格的公司等方式實現公司化經營。”該通知明確了由于委托經營方式存在著諸多不規范行為，國內客船、國內液貨危險品船已禁止采用委托經營的方式進行營運。
船舶掛靠協議與聯合經營合同亦有所不同。聯營合同包括三種形式，即法人型聯營、合伙型聯營和合同型聯營。掛靠合同不同于合伙型聯營，也不同于合同型聯營。因為共負盈虧、共擔風險原則是聯營合同的基礎，如果聯營合同中的規定違反共負盈虧、共擔風險原則就應確認無效。而實踐中，船舶掛靠雙方通常在協議中約定被掛靠方不對掛靠方的經營活動承擔任何責任，掛靠方自行經營、自負盈虧，且無論掛靠方是否盈利均應向被掛靠方支付掛靠費用。因此，船舶掛靠行為的特征是與聯營行為的特征有明顯區別的，不應被認定為聯營合同。
通過對被掛靠企業以及掛靠人行為、法律責任分析，船舶掛靠經營合同應是一種以借用他人名義為目的的無名合同。對于此類“借用名義”的合同，我國民法及合同法中并未有規定涉及。但依據2020年5月1日交通運輸部最新修正的《國內水路運輸管理規定》第21條規定“水路運輸經營者不得出租、出借水路運輸經營許可證件，或者以其他形式非法轉讓水路運輸經營資格”，國內水路運輸的企業和個人，不應轉讓或者變相轉讓水路運輸經營資質。采取掛靠的形式變相取得水路運輸經營資質是違反水路運輸管理法規的行政違法行為，此類船舶掛靠協議存在違法。
（二）民事、刑事責任剖析
1.民事法律責任分析
根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第54條規定“以掛靠形式從事民事活動，當事人請求由掛靠人和被掛靠人依法承擔民事責任的，該掛靠人和被掛靠人為共同訴訟人”，以及《最高人民法院關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》第5條第8點“人民法院在審理與船舶掛靠有關的合同糾紛時，應當嚴格依照現行船舶管理的法律規范確定法律關系，堅持合同相對性的基本原則，根據合同的簽訂主體和合同的履行等基本事實，準確認定合同當事人。以及該指導意見的第5條第9、10、11、12點分別對不同情形下掛靠船舶登記所有人、實際所有人應承擔的合同責任以及侵權行為發生后實際所有人與掛靠企業應承擔的賠償責任進行了明確。
經筆者歸納，實踐主要貫徹合同相對性原則。掛靠船舶實際所有人如以自己名義簽訂運輸合同，則認定其為承運人，承擔合同責任，如以被掛靠企業的名義簽訂運輸合同，則認定該企業為承運人，承擔合同責任。發生侵權行為，則掛靠船舶的實際所有人與被掛靠企業承擔連帶賠償責任。
但海商事糾紛復雜多樣，指導意見僅明確了關于國內水路貨物運輸糾紛案件方面掛靠人與被掛靠企業以及第三人之間的合同、侵權的相關問題，更多情況亟需明確。例如，掛靠船舶的實際所有人是否能以自己名義或被掛靠企業名義進行船舶所有權的變更；被掛靠企業未經船舶實際所有人同意設定抵押權的有效性問題等。上文中提及的寧波海事法院臺州法庭審理的浙江勤豐海運有限公司系列案件中，不少船舶均屬于小股東所有，但登記為勤豐公司，其中幾艘船出現被該公司對外抵押貸款用于公司經營，而所涉船舶抵押引起的債務及之后的執行則由實際股東買單的情形。這既損害了掛靠人的利益，也引發了社會不穩定因素。
2.刑事法律責任風險
由于掛靠船舶缺乏有效監管，在走私普通貨物、國家禁止進出口貨物、物品、非法采砂、采礦、非法捕撈、偽造國家機關、公司印章等方面犯罪諸多。被掛靠企業依據掛靠協議應當對掛靠船舶負有監督管理義務，特別是在船舶船員資質檢查和登記、船舶最低適航人數監管、AIS設備運行及維修等方面，但在實際操作過程中監督管理工作往往流于形式，存在較大監管漏洞，對于掛靠船舶的營運行為常常毫不知情，船舶無人監管，為了謀取非法經濟利益鋌而走險，違法犯罪行為屢禁不止。
例如山東省威海市中級人民法院2019年12月依法裁判的（2019）魯10刑初67號劉志、劉金賀走私國家禁止進出口的貨物、物品案，“強某鴻遠”船系內河運輸船，由被告人劉志實際經營，被告人劉金賀系該船船長。2019年3月，被告人劉志為謀取非法利益，決定自朝鮮走私砂石入境。被告人劉金賀明知該船無出境運輸的資質，仍按照劉志的安排，先后三次到達朝鮮附近海域，裝載砂石運回國內，分別在天津和江陰卸貨，共計21000噸。2019年5月11日，“強某鴻遠"船自朝鮮返回航行至威海成山頭外海域時，被當場查獲，查扣砂石7700噸。經鑒定，上述砂石取自非海洋環境，系其他天然砂，屬于禁止進出口貨物。被告人劉志供述：“強某鴻遠”船于2015年9月份投產，屬于內河運輸船，不能到海里運輸，主要在長江里拉散貨（鐵礦、煤炭、石子等），掛靠在阜南縣強某航運有限公司，該公司負責船舶的年審、船檢，不負責經營，每年交給該公司15000元人民幣的管理費（也就是掛靠費用）。船主是他母親張某，現在他在實際經營管理。阜南縣強某航運有限公司法人余某則證實，“強某鴻遠”船是江船（經營范圍為長江內，不能到海里營運），船主是張某，2015年開始掛靠在公司，都是張某來辦理的掛靠手續，船舶主要用來運輸黃砂、石子、礦石等。“強某鴻遠”船舶以前沒有違法犯罪記錄。他們負責船舶的年審、報檢、安全宣傳、協助辦理貸款等，張某具體負責船舶經營活動。他們每年每噸收取1.5元的服務費，“強某鴻遠”船舶的經營活動跟他們沒有關系，這艘船只是掛靠在他們公司，一切經營活動由船主自己經營。他們了解的“強某鴻遠”最近是在長江里活動，今年3、4月份他們組織船舶年檢的時候還在長江里。公司的經營范圍是長江干線及支流普通貨物運輸，不允許掛靠公司船舶到海上運輸或者經營。
從以上案件中可以發現，被掛靠企業表示對掛靠船舶的犯罪行為并不知情，但對于船舶船員未進行資質檢查和登記，船舶上的AIS設備運行監管工作也未到位。依據中華人民共和國刑法第25條對共同犯罪的相關規定，如被掛靠企業明知或放任掛靠船舶借用公司名義及營運資質，默認其從事違法犯罪活動，幫助公司賺取利潤，或是以掛靠費、服務費等形式收取利益的，當以共同犯罪論處。
單位與自然人之間可以成立共犯。直接實施犯罪行為的掛靠船舶經營人及船長等必然依刑法被論處，而作為被掛靠企業，一旦被查明有上述情形，即可能成為走私、非法采砂、采礦、非法捕撈、偽造國家機關、公司印章等犯罪的教唆犯或幫助犯，單位犯罪刑事責任風險巨大。
（三）現行行政管理漏洞
筆者對現行法律法規進行了梳理，對于被掛靠企業及掛靠船舶的監管、處罰等，主要有下列條款：
2017年第二次修訂的《國內水路運輸管理條例》第33條之規定“未經許可擅自經營或者超越許可范圍經營水路運輸業務或者國內船舶管理業務的，由負責水路運輸管理的部門責令停止經營，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足3萬元的，處3萬元以上15萬元以下的罰款”，第37條之規定“出租、出借、倒賣本條例規定的行政許可證件或者以其他方式非法轉讓本條例規定的行政許可的，由負責水路運輸管理的部門責令改正，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足3萬元的，處3萬元以上15萬元以下的罰款；情節嚴重的，由原許可機關吊銷相應的許可證件。偽造、變造、涂改本條例規定的行政許可證件的，由負責水路運輸管理的部門沒收偽造、變造、涂改的許可證件，處3萬元以上15萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得”。
《中華人民共和國船舶登記條例》第51條第一款規定：“違反本條例規定，有下列情形之一的，船籍港船舶登記機關可以視情節給予警告、根據船舶噸位處以本條例第50條規定的罰款數額的百分之五十直至沒收船舶登記證書：（一）在辦理登記手續時隱瞞真實情況、弄虛作假的；”。
2019年《交通運輸部辦公廳關于進一步加強航運公司安全管理工作的意見》（交辦海［2019］2號）第4條“各級水路運輸管理部門和海事管理機構要密切配合，形成監管合力，共同促進航運公司安全管理水平的提高。（十一）要強化聯合監管。重點加大對安全管理存在較多或較大問題、安全事故頻發、被實施跟蹤或附加審核、有嚴重違法違規記錄、誠信狀況差的航運公司的監督檢查力度，共同嚴厲打擊船舶“假登記”“假光租”和國內水路運輸“掛靠”經營、船舶管理公司“代而不管”、內河船舶非法從事海上運輸等違法違規行為”。
依據上述條款可見，水路運輸管理部門和海事管理機構是對船舶開展監管及違法打擊的主要行政部門。但根據走訪調研發現，行政監管方面存在以下幾個問題：
1.行政主管部門對于被掛靠企業與掛靠船舶簽訂掛靠船舶經營合同并無事前監管措施，亦無相關風險提示，對于掛靠船舶糾紛的監管工作存在滯后性。實踐中，掛靠的門檻較低，審核標準不高。被掛靠企業對于船舶出資、船員資質履歷等僅為形式審查，甚至對于一些曾被行政處罰或曾有運輸違法行為的人員是否給予掛靠資格未能慎重考量。
2.海事部門對船舶企業、船舶的運輸經營行為缺乏有效制約，行政處罰有比較大的局限性，只能針對船員資質，例如無證駕駛、人數要求或是航行是否安全，包括違規駕駛操作、非法航行、停靠等問題進行行政處罰。對于貨物來源、船舶本身等則無權進行處罰。特別是對于發生違法問題較多的被掛靠企業，海事部門也只能通過約談的方式要求公司加強管理，并無強制力。
3.出于民生穩定、經濟發展考慮，行政部門對于部分個體違規掛靠的船舶難以適用扣押、罰款等處罰措施。特別是以船為家的個體船東，事故船舶通常是其主要財產及生產資料，其本身經濟能力較低，對其適用扣押、罰款等行政處罰效果不佳。此外，船舶流動性較大，有些船舶反偵查意識較強，行政部門查獲打擊難度大且有局限性。
三、解決船舶掛靠經營問題的對策探討
船舶掛靠人借用被掛靠企業的資質及名義進行水路貨物運輸，無論是產生對善意第三人的合同責任，還是侵權責任，被掛靠企業必定承擔賠償責任，并且向本就缺乏資質及經濟能力的船舶掛靠人行使追償權實際也常難以實現，法律風險巨大。當我國法律制度在規范船舶管理領域趨向健全、完善之時，船舶掛靠經營這一形式定會被摒棄。但結合目前實際情況，法治應對新要求作出回應，應盡快出臺相關法律法規規范引導、規范船舶掛靠經營關系中各方的行為，主管行政機關相互配合，嚴格監管掛靠船舶的營運行為，多措并舉盡可能減少船舶掛靠經營模式在數量上的增長，推動更為合法合理的船舶經營管理模式盡快形成。
（一）明確船舶掛靠中法律關系以及責任承擔規則
目前船舶掛靠經營模式在短期內難以消除，司法實踐中僅依據合同法以及《最高人民法院關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》中為數不多的相關條款進行規范調整，難以全面規范和指導與船舶掛靠相關的法律問題。建議盡快出臺部門規章對船舶掛靠經營的法律性質進行定義，認定船舶掛靠合同的效力，明確各方的具體法律關系，并根據法律關系確認法律責任承擔。對于船舶掛靠經營中的物權關系，包括所有權、擔保物權等，產生糾紛后的法律關系認定及處理也應予以明確，減少司法審判及執行過程中的爭議和不同做法。
（二）行政機關建立安全管理體系
依據《國內水路運輸管理條例》第4條的規定“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域的水路運輸管理工作。縣級以上地方人民政府負責水路運輸管理的部門或機構承擔本條例規定的水路運輸管理工作”，地方交通運輸主管部門以及水路運輸管理部門分別是水路運輸管理工作的主管及管理工作部門。地方交通運輸主管部門貫徹和執行國家水上交通安全、航海保障、船舶和水上設施檢驗、環境保護、海洋管理等方面的法律、法規和規章，具體管理、負責地方海事工作，負責港口引航監督管理工作，承擔所轄通航水域的衛生防疫、船舶污染防治的監督管理責任，組織、指導、協調并監督交通運政、路政、港政、航政等行政執法工作。而地方海事機構則行使地方海事和船舶檢驗的行政執法職能。主要承擔地方海事、水路運輸、內河港口、內河航道、船員證件、船舶檢驗等行政執法和管理職能，依法維護內河水上交通安全和水運市場秩序。
因此，交通運輸部門應督促船舶企業嚴控掛靠船舶新增量，優化市場運力結構，落實安全管理制度。加大對被掛靠企業的監督和指導，督促被掛靠企業加大對船舶掛靠資質的審查力度，嚴格掛靠標準、提高掛靠準入門檻。要求企業對于掛靠船舶的船長、船員履歷及有無違法犯罪記錄進行嚴格審查、登記。不符合條件的船舶不予以掛靠，有違法犯罪記錄的船員根據程度予以告知、警示、不予聘請等。地方海事部門則應加強行政執法工作的力度和范圍，結合水路運輸實際，盡快調整部門權力清單，依法擴大對船舶違法行為的行政處罰范圍，增加船舶違法成本，促進水上運輸安全隱患的降低。
此外，可發揮地方交通運輸行業協會等非營利性社會團體法人在船舶運輸經營行業內對船舶企業、運營船舶的服務和自律管理作用。利用行業協會對船舶企業及船舶營運實際的深入了解，以社會和行業需求為導向，促進掛靠類船舶遵守水上交通安全，化解民事類法律糾紛，保障水運市場秩序。
（三）加強技術管控方式與力度
船舶登記機關應嚴格把關，查實船舶權屬關系，加強后續跟蹤措施。海事部門則應盡快建立全國聯網的違章數據平臺和事故數據平臺，準確掌握船舶企業的安全管理情況。繼續加強對于船舶開啟AIS及GPS系統的全程使用監督，落實船舶在航行途中關閉定位系統行為的懲處措施，避免AIS系統等動態監控措施流于形式。要求船舶事先向被掛靠企業報備及定期匯報航線及運輸信息，特別是對所運貨物的種類、貨物的來源以及運輸路線等予以準確記錄、登記、合法性審核。企業對相關登記報備材料入冊保存，由水路運輸管理部門或海事管理機構定期進行抽檢、核查。對于多次未報備的船舶，督促被掛靠企業與其解除掛靠經營合同，取消船舶的掛靠資格。
（四）開展事前法治宣教活動
船舶掛靠經營模式看似“雙贏”，掛靠船舶可進入航運市場牟利，而被掛靠企業幾乎不必付出任何對價就可以定期向掛靠人收取一定的掛靠費，但實際上一旦出現糾紛，牽涉面廣、追究責任難、安全隱患多，后患無窮。因此對被掛靠企業、掛靠人開展事先的法治宣教十分必要。建議相關部門將掛靠船舶經營中可能產生的刑事犯罪情況、民事責任風險等梳理、歸納，并以通俗易懂的方式編寫成風險提示宣傳手冊、畫報等分發給船舶及各個船舶運輸企業，或是將現實中的刑事、民事案例予以簡化、改編，組織開展法治案例宣傳活動，加強事前警示教育，減少因船舶掛靠經營產生的法律糾紛。
（五）嘗試借鑒企業化管理模式
交通運輸部門應盡快出臺針對性的船舶運輸經營行業引導政策，推動行業有序、可持續發展。與船舶掛靠經營類似的運營模式有客運掛靠經營、出租車掛靠經營、旅行社掛靠經營等。對于掛靠經營這一形式可嘗試借鑒企業化管理模式來制止現存的種種亂象：
對于短期掛靠船舶，建議可改掛靠方式為租賃方式（期租），簽訂的掛靠或租賃協議期限在二到三年內。鼓勵個體船舶所有人將其船舶光租給船舶運輸企業，由企業經營，并承擔光租船舶的營運、管理、安全等責任。對于長期掛靠船舶（三年以上）建議可進行經營機制改革，建立一個由多個個人股東與一個集團股東組成的股份制企業或是聯合合伙經營，各股東或合伙人仍繼續經營原自有船舶，但必須分清職責與義務，承擔各自責任，明確利益分配，同時加強和改善公司的企業管理，促使企業向規模化、集約化方向發展。
作者：王利民 上海市黃浦區人民檢察院副檢察長；胡蓓 上海市黃浦區人民檢察院檢察官助理。
（本期上海法學特稿來源：《上海法學研究》集刊，原標題：船舶掛靠經營的法律困境及其行政檢察解決路徑研究。專題統籌：秦前松）
編輯：海洋