2018-01-05 7:12:57
文/謝屹、溫亞利
責編/王艷玲
謝屹 北京林業大學教授、博導，兼任中國林學會青年工作委員會委員，參與多項濕地、野生動植物保護政策制訂工作，編制國內首部國家濕地公園管理
計劃《內蒙古根河國家濕地公園管理計劃》。
溫亞利 北京林業大學教授、博導，兼任國家濕地技術委員會委員、國家濕地保護協會理事、國家林業局國家級自然保護區評審委員、國家級荒漠公園評審委員、大熊貓項目評審委員。
濕地是人類最重要的環境資源之一，也是自然界富有生物多樣性和較高生產力的生態系統。隨著生態環境的日益惡化，濕地的保護與合理利用已經成為全世界共同關心的一個熱點問題。我國政府在迄今為止的60年內，在濕地保護方面做了大量的工作。我國天然濕地數量銳減、質量下降的趨勢仍在繼續，濕地生態系統依然面臨嚴重的威脅。這種濕地資源的保護現狀，從表象來看，在于人們對濕地生態系統缺乏理性認識所造成的資源無序利用，而從深層面來看，則在于濕地資源保護過程中存在的錯綜復雜的利益關系，及對此缺乏有效手段予以規范和協調所造成的利益沖突。當前，濕地保護與利用中能否形成協調的利益關系格局，這已經成為濕地生態系統可持續發展的決定性因素。
我國天然濕地資源銳減情況
根據地質地貌條件、水分補給方式、植被類型以及利用方式，全國濕地可劃分為近海和海岸濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤和沼澤化草甸濕地、人工濕地等5大類，其中前4類可歸為天然濕地。據有關資料顯示，在建國初，我國天然濕地面積為6500萬公頃，而到2002年，濕地面積銳減為2594萬公頃，減少率達60.1%。現有天然濕地中，與1949年相比，濱海濕地面積約487萬公頃，減少了219萬公頃，減少率為31%；沼澤濕地面積約為1197萬公頃，減少了3557公頃，減少率為75%；天然湖泊濕地約910萬公頃，減少了130萬公頃，減少率為12.5%。我國濕地資源的銳減與我國的國情密切相關。作為一個人口眾多的發展中國家，人口的持續增長和經濟的快速發展導致人口和經濟發展與資源、環境之間的矛盾日益加劇，也致使改變濕地功能、用途和盲目不合理的開發利用活動屢禁不止。這種破壞性的開發利用結果表明，人們過于關注濕地生態系統的經濟效益，忽視了其生態效益和社會效益。
濕地生態系統具有極高的綜合社會經濟價值，其在推動人類文明的產生和發展過程中所體現的生態效益和社會效益被人們所忽略，以致濕地的生態效益、經濟效益和社會效益被人為割裂。濕地生態系統蘊涵著豐富的生物多樣性，同時也具有調節氣候、蓄洪防旱、凈化環境的功能。據有關資料統計，全球濕地中約有高等植物1380種，野生動物520余種。
此外，濕地還是珍稀水禽的棲息地、繁殖地和越冬地。沼澤濕地持水量可以達到200%~400%，最高的甚至達到800%，在洪水季節能有效調節地下和地表徑流量。濕地凈化環境的功能體現為其具有降解環境污染的功能，可以將其接納的有關物質吸收利用，并將有毒物質儲存和進一步轉化。對濕地資源的利用是濕地生態系統實現經濟效益的主要途徑。人類從濕地中獲取的天然產品包括魚、貝、蝦、蘆葦、泥炭、木材、水果、藥材、工業原料等。
濕地水資源既被人類用作生產和生活用水，還被用于水運的通道。濕地擁有的瀕危和稀有物種，及其生境、群落、生態系統、景觀、自然過程和特殊的濕地類型，常常使其成為重要的旅游休閑地和教育科研基地。濕地所具有的生態效益和經濟效益兩者綜合決定了其具有很高的社會效益；濕地緩解洪水等生態功能保證了社會的生態安全；對濕地資源的經濟利用推動了社會經濟的發展，同時也為社會提供了就業機會；濕地所具有的自然觀光、旅游、娛樂等美學方面的功能，為人們提供了休憩空間；此外，濕地還具有重要的文化價值和教育與科研價值。
人類在濕地利用過程中，最直接獲取的是經濟價值，并在該過程中形成了錯綜復雜的社會關系。然而，濕地所具有的生態效益和社會效益同樣推動著社會文明的發展。濕地利用過程中，各個利益相關方一味追求濕地的經濟效益，由此導致濕地的生態效益和社會效益無法實現，而濕地產生生態效益和社會效益的功能被破壞的反作用也將導致經濟效益的不可持續性。濕地生態系統對人類活動所產生的直接和間接作用，將使得濕地利用和保護過程中所涉及的利益相關方不但數量眾多，而且利益關系錯綜復雜。
濕地生態系統保護中的利益沖突
濕地生態系統保護中的利益沖突主要來自于不同利益相關方從濕地中獲取的利益差異，體現為生態效益受益方和經濟效益受益方內部以及兩者間的利益關系不協調。生態效益受益方包括濕地所在地和外部社會；經濟效益的受益方主要是濕地所在地的人們。濕地保護中的利益沖突具體體現在：經濟效益和生態效益實現過程中的矛盾導致了濕地保護與利用的割裂；經濟效益實現過程中，權屬不清導致的權益沖突；生態效益具有經濟外部性，由此導致的在生態效益實現過程中局部與整體利益的沖突；利益目標差異導致的相關決策部門和管理部門間的沖突。
《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國森林法》等有關法律都規定，自然資源歸國家或集體所有。因此，濕地資源也應為國家或集體所有。國家作為濕地資源的所有者，并不能得到所有者應得的收益，也就是說，國家的所有權實際上被虛置，以致對濕地資源的所有權事實上無法得到體現。在濕地資源的利用中，存在大量的“搭便車”的尋租行為。這種權屬不清導致的權益沖突多數發生在中央政府與地方政府之間。濕地所有權的虛置也致使向濕地中排放污染物的行為屢禁不止，從而使濕地質量不斷下降。
我國現行的《自然保護區條例》沒有明確保護區土地的權屬問題，導致濕地保護區與當地社區之間就濕地的權屬問題存在較大爭議，當地社區與管理部門也因濕地資源的利用問題屢屢發生沖突。不少濕地所在地的社區居民認為，他們祖祖輩輩以其周邊的濕地為生，濕地保護區的成立并不應該也無權剝奪他們對濕地資源的利用權，保護區管理部門對他們的資源利用活動的干涉和限制更是不合理的。
濕地的保護目的是為了實現公共利益，政府是濕地保護的主體，各級地方政府是保護工作的具體承擔者。濕地保護直接限制和制約了當地發展對濕地資源的利用，而由此產生的生態和環境收益等經濟外部性卻無償為整個社會獲得。這種不合理的保護成本投入模式造成了地方局部利益與社會整體利益的沖突，也造成了濕地保護中的區域不公平。在濕地保護中，濕地所在地地方政府和社區承擔了過多的機會成本和間接成本，而作為保護的直接受益者——外部社會卻沒有承擔相應的成本。濕地保護工作的開展減少了濕地所在地社會經濟活動可利用的資源數量，對濕地所在地的社會經濟發展帶來一定的負面作用，而區域不公平的濕地保護格局進一步加大了這種負面作用。濕地保護中區域不公平的存在不但縮小了對濕地進行保護的投入渠道，更影響了地方政府開展濕地保護工作的積極性，嚴重地制約了濕地保護工作的有效開展。
我國現有的濕地保護法較為零碎，涉及濕地保護區的法律法規至少有21部，缺乏系統性和完整性，同時也缺乏可執行的法律措施。在濕地立法中沒有對濕地的管理機構和協調機構做出明確規定，當前農業、林業、環保、水利、畜牧、漁業、海洋、動物保護等七八個部門都在參與濕地管理工作，每一個部門都有自己的管理目標。由此存在多部門出于各自利益對同一濕地采取不同的、甚至是沖突的管理手段，諸如國土資源管理部門允許個人或單位在河流濕地里取沙，忽視了這種行為對珍稀水鳥棲息地構成的破壞。
濕地利用與保護中存在的多種利益沖突問題制約著人類與濕地生態系統的協調發展。如何在建立國有自然資源有償使用的基礎上，秉承“綠水青山就是金山銀山”的理念，以濕地利用及保護政策的調整和多層面利益沖突的解決為主要手段，并結合管理體制的優化和市場手段的運用，將成為構建多渠道的沖突解決機制的關鍵。
編輯：楊文博