2022-09-20 16:07:28 作者：關(guān)志鷗

摘編自《高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)》，作者關(guān)志鷗，國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）黨組書記、局長。

2021年中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。這標(biāo)志著我國生態(tài)文明領(lǐng)域又一重大制度創(chuàng)新落地生根，也標(biāo)志著國家公園由試點轉(zhuǎn)向建設(shè)新階段。今后，我們要把工作重點放在高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)上，認(rèn)真踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于國家公園建設(shè)的重要講話指示批示精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，加快構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國作出更大貢獻(xiàn)。

建設(shè)國家公園意義重大

建立國家公園體制，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度作出的重大決策。習(xí)近平總書記高度重視并親自謀劃推動國家公園建設(shè)工作，多次赴國家公園實地考察，先后作出一系列重要講話和指示批示，科學(xué)回答了我國為什么要建設(shè)國家公園、建設(shè)什么樣的國家公園、怎樣建設(shè)國家公園等一系列重大理論和實踐問題，為科學(xué)推進(jìn)國家公園建設(shè)提供了根本遵循。建設(shè)國家公園展示了習(xí)近平生態(tài)文明思想的實踐偉力，對于加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護、維護生物多樣性、促進(jìn)人與自然和諧共生具有重大意義。

建設(shè)國家公園是建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要舉措。習(xí)近平總書記強調(diào)，我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化具有許多重要特征，其中之一就是我國現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，注重同步推進(jìn)物質(zhì)文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)；中國實行國家公園體制，是推進(jìn)自然生態(tài)保護、建設(shè)美麗中國、促進(jìn)人與自然和諧共生的一項重要舉措，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。從黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，到2015年啟動國家公園體制試點，再到2021年正式設(shè)立第一批國家公園，國家公園建設(shè)始終堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，順應(yīng)人與自然和諧共生的相處之道。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新征程中，高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)，要更大力度加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護，全力打造美麗中國的靚麗名片，推動實現(xiàn)人與自然和諧共生。

建設(shè)國家公園是完善我國自然保護地體系的制度創(chuàng)新。2019年習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議。會議強調(diào)，要創(chuàng)新自然保護地管理體制機制，實施自然保護地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實行嚴(yán)格保護，形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。這是我國自然保護地體系的重大制度創(chuàng)新，不僅豐富和發(fā)展了自然保護地體系，而且確立了國家公園在自然保護地體系中的主體地位，構(gòu)建了國家公園、自然保護區(qū)、自然公園“三位一體”的發(fā)展新格局。與世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）和部分國家有所不同，中國國家公園在自然保護地體系中保護等級最高，生態(tài)價值最大，管控措施最嚴(yán)。這樣的制度設(shè)計，符合中國國情，體現(xiàn)中國特色，有利于分級管理、分區(qū)管控、精準(zhǔn)施策，實行差別化保護措施，增強生態(tài)保護的針對性和有效性。我國自1956年建立第一個自然保護區(qū)以來，相繼建立了各級各類自然保護地近萬處，面積約占陸域國土面積的18%、領(lǐng)海的4.6%，為保護自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性發(fā)揮了重要作用，但也存在交叉重疊、多頭管理和碎片化孤島化等問題。高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)，就是要積極借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，創(chuàng)新管理體制，完善保護體系，更大力度推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，全面提高自然生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。

建設(shè)國家公園是維護國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略選擇。習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議青海代表團審議時強調(diào)，要搞好中國三江源國家公園體制試點，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)工程、節(jié)能減排、環(huán)境整治、美麗城鄉(xiāng)建設(shè)，筑牢國家生態(tài)安全屏障。國家公園保護的是國家生態(tài)安全屏障的關(guān)鍵區(qū)域，是國家生態(tài)安全屏障體系的核心部分，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。后續(xù)的設(shè)立工作要在全面分析自然地理格局、生態(tài)功能格局、保護管理條件等多種因素的基礎(chǔ)上，從具有國家代表性乃至全球價值的自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和自然遺跡集中分布區(qū)中遴選出一批國家公園候選區(qū)，作為正式設(shè)立國家公園的主要依據(jù)。重點是優(yōu)先考慮維護國家生態(tài)安全的需要，在青藏高原、黃河流域、長江流域等生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)功能良好的區(qū)域建設(shè)一批國家公園，逐步把我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域嚴(yán)格保護起來，更好構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障，為中華民族永續(xù)發(fā)展夯實生態(tài)根基。

建設(shè)國家公園是增加高品質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給的迫切需要。習(xí)近平總書記強調(diào)，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。國家公園是最美國土，具有典型獨特的自然生態(tài)系統(tǒng)、世界矚目的野生動植物種，有的還兼具無與倫比的景觀文化價值，是開展自然教育、科普宣傳、生態(tài)體驗的絕佳場所。要遵循嚴(yán)格保護要求，在國家公園的一般控制區(qū)合理開發(fā)科研、教育和游憩等功能，為人們提供多種優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，讓人們領(lǐng)略祖國的大好河山，感受深厚的歷史文化底蘊，同時激發(fā)人民群眾的生態(tài)保護意識，增強生態(tài)文明觀念，推動國家公園共建共享、世代傳承。

國家公園體制試點取得顯著成效

國際上的國家公園建設(shè)已有近150年的歷史，我國國家公園事業(yè)起步較晚，所處的發(fā)展階段和基本國情也有所不同，不能照抄照搬國外的做法，只能在試點成功的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。2015年以來，我國陸續(xù)開展10個國家公園體制試點。在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，各有關(guān)省區(qū)和部門通力合作、積極探索，圓滿完成了試點任務(wù)，為建立中國特色國家公園體制、高質(zhì)量建設(shè)國家公園奠定了堅實基礎(chǔ)。

國家公園制度體系基本形成。國家公園體制試點以來，黨中央始終把完善頂層設(shè)計放在首要位置。習(xí)近平總書記作出一系列重要指示，為國家公園體制試點把脈問診、掌舵定向，推動國家公園體制試點穩(wěn)步前行。中共中央、國務(wù)院先后出臺關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見、生態(tài)文明體制改革總體方案等重要文件，對建立國家公園體制、完善國家公園制度提出了明確要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的建立國家公園體制總體方案、關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見等制度文件，以及東北虎豹等國家公園體制試點方案，明確了國家公園建設(shè)的理念內(nèi)涵、基本原則、制度安排等核心內(nèi)容，構(gòu)建了國家公園制度體系的“四梁八柱”，指導(dǎo)國家公園體制試點取得了明顯成效。同時，各地在共建共享、特許經(jīng)營、生態(tài)體驗和自然教育等方面開展了積極探索，形成了各具特色的管理辦法，有效豐富了國家公園制度體系。

國家公園管理體制初步建立。2018年黨和國家機構(gòu)改革，新組建國家林草局，加掛國家公園管理局牌子，負(fù)責(zé)統(tǒng)一行使國家公園管理職責(zé)。中央明確國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使或委托省級政府代理行使，并明確由自然資源部、國家林草局對省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園開展派駐監(jiān)督。為妥善解決國家公園體制試點中遇到的各種問題，國家林草局會同國家公園所在地省級人民政府建立聯(lián)席會議制度和協(xié)調(diào)推進(jìn)機制，共同抓好重大事項落實，共同解決交叉重疊、多頭管理等問題，有效提升了國家公園管理效能。同時，各地不斷探索國家公園內(nèi)自然資源統(tǒng)一執(zhí)法形式，切實加大資源管護力度。青海省依托原森林公安隊伍創(chuàng)新組建了國家公園警察總隊，會同園區(qū)資源環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)開展執(zhí)法工作。福建省增設(shè)“國家公園監(jiān)管”執(zhí)法類別，授權(quán)武夷山國家公園行政執(zhí)法主體資格。海南省以省政府令形式，授權(quán)省森林公安局及所屬機構(gòu)履行42項國家公園行政執(zhí)法職能。這些有益探索，逐步形成了權(quán)責(zé)對等、職責(zé)清晰的國家公園管理體制，為國家公園建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。

自然生態(tài)系統(tǒng)保護成效明顯。試點期間，各國家公園體制試點區(qū)不斷加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)，統(tǒng)籌實施生態(tài)保護修復(fù)工程，搶救性保護珍稀瀕危物種，嚴(yán)厲打擊破壞野生動植物資源的違法犯罪行為，實現(xiàn)了“中華水塔”三江源頭等自然生態(tài)系統(tǒng)整體保護修復(fù)，有效保護了大熊貓、東北虎、東北豹、海南長臂猿等最具代表性的旗艦物種。三江源頭生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢得到初步遏制，水資源總量逐步增加，植被蓋度明顯提高，藏羚羊數(shù)量由20世紀(jì)80年代的不足2萬只恢復(fù)到7萬多只。東北虎新增幼虎10只，種群數(shù)量達(dá)到50只以上，幼崽存活率從試點前的33%提升到目前的50%以上；東北豹新增幼豹7只，種群數(shù)量達(dá)到60只以上。海南熱帶雨林國家公園通過整合20個自然保護地，打通了自然保護地之間的生態(tài)廊道，解決了人為割裂、保護空缺等問題；通過人工促進(jìn)修復(fù)受損天然林及受干擾次生林，雨林生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)，海南長臂猿新添2只嬰猿，種群數(shù)量達(dá)到5群35只。這些成效的取得，彰顯了最嚴(yán)格保護帶來的巨大變化，打造了一批美麗中國建設(shè)的精品力作，進(jìn)一步堅定了推進(jìn)國家公園建設(shè)的信心和決心。

國家公園理念日益深入人心。我國國家公園建設(shè)始終堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的理念，在嚴(yán)格保護生態(tài)的同時，注重加強自然教育和共建共享，形成了獨特的國家公園文化。組織開展新聞發(fā)布、科普宣教、政策解讀和主題宣傳活動，中央主流媒體集中推出系列報道、紀(jì)錄片、短視頻、公益廣告，國家公園的理念、內(nèi)涵和功能定位逐漸深入人心。通過建立一批國家公園研究院，搭建了國家公園的政策理論研究、學(xué)術(shù)研討交流平臺。國家公園體制試點區(qū)結(jié)合生態(tài)扶貧、森林生態(tài)效益補償?shù)日撸_發(fā)了一批生態(tài)管護崗位，吸納當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任生態(tài)護林員，參與巡護管護和生態(tài)保護宣傳。通過成立國家公園生態(tài)學(xué)校、建立自然教育和科普展示平臺等多種形式，廣泛開展自然教育活動。同時，積極開展國際交流合作，生動講述中國自然保護的最新實踐。國家公園不僅成為傳播習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要陣地，而且成為嚴(yán)格保護生態(tài)的重要標(biāo)志，越來越彰顯出強大的生命力。

國家公園建設(shè)的重點任務(wù)

習(xí)近平總書記強調(diào)，中國正在建設(shè)全世界最大的國家公園體系。這是一項長期而艱巨的任務(wù)，必須持之以恒、久久為功，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。要認(rèn)真踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，嚴(yán)格保護自然生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，建立健全保護管理制度，完善支持保障政策，確保高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)。

完善國家公園制度體系。國家公園建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間用途管制、生態(tài)補償和生態(tài)損害責(zé)任追究等多項制度創(chuàng)新。當(dāng)前，要按照國務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)立方案，加快完成總體規(guī)劃編制、管理機構(gòu)組建、勘界立標(biāo)、自然資源資產(chǎn)登記等工作，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高質(zhì)量建設(shè)第一批國家公園。加快推進(jìn)國家公園立法，將實踐證明行之有效的制度上升為國家法律。按照統(tǒng)一事權(quán)、分級管理的原則，健全國家公園管理體制，規(guī)范設(shè)置國家公園管理機構(gòu)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合、央地協(xié)同的運行機制。同時，認(rèn)真梳理并繼續(xù)完善國家公園設(shè)立、建設(shè)、運行、管理、評估、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域的制度辦法，形成全過程閉環(huán)管理的制度體系，為高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)提供制度保障。

加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)。建設(shè)國家公園的首要任務(wù)是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，要堅持生態(tài)第一不動搖，堅決維護國家的整體利益和中華民族永續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。將生態(tài)系統(tǒng)關(guān)鍵區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)和重點物種主要分布區(qū)等劃為核心保護區(qū)，實行嚴(yán)格保護。建立原有工礦企業(yè)、開發(fā)項目、村鎮(zhèn)逐步退出機制，對暫時不能退出的村莊設(shè)置過渡期，明確生產(chǎn)生活邊界和管控要求。將當(dāng)?shù)鼐用裆顓^(qū)域和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等生產(chǎn)活動區(qū)劃為一般控制區(qū)，允許開展必要的生產(chǎn)、教育、體驗活動。遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)，形成一批可復(fù)制、可推廣的保護經(jīng)驗和治理模式，帶動全國生態(tài)保護修復(fù)由單一要素治理向綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理轉(zhuǎn)變，切實維護國家生態(tài)安全和生物多樣性。

推進(jìn)社區(qū)共管和協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)國家公園，既要保護好自然生態(tài)系統(tǒng)，為人民群眾提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品；又要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，保障好原住民生產(chǎn)生活，讓生態(tài)保護者不吃虧，實現(xiàn)生態(tài)保護與民生改善相統(tǒng)一。建立社區(qū)共管機制，鼓勵國家公園建立由當(dāng)?shù)卣⑸鐓^(qū)居民代表、企業(yè)代表參與的社區(qū)共管委員會，共同管理社區(qū)公共事務(wù)。根據(jù)國家公園保護管理需要，開發(fā)設(shè)立生態(tài)管護公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任生態(tài)護林員和自然教育講解員。統(tǒng)籌好國家公園整體保護與周邊社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，因地制宜發(fā)展符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)和激勵國家公園內(nèi)及周邊相關(guān)企業(yè)、園區(qū)居民參與特許經(jīng)營活動，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。建立健全野生動物致害補償和保險制度，多種方式保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

建立健全支撐保障措施。要充分對接全國國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護紅線評估成果，研究制定國家公園空間布局方案并編制相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，堅持成熟一個設(shè)立一個，避免一哄而上。進(jìn)一步完善財政投入保障機制，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，確保國家公園高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平保障。完善森林、草原、濕地、荒漠等生態(tài)保護補償機制，引導(dǎo)地方建立差別化的生態(tài)補償政策，不斷提高補償標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌各部門各層面工程項目資金，支持國家公園開展生態(tài)保護修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)，以及巡護監(jiān)測、科普宣教、保護設(shè)施、管護用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。創(chuàng)新國家公園運營機制，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，研究設(shè)立國家公園基金，在確保國家公園生態(tài)保護和公益屬性的前提下，鼓勵引導(dǎo)金融資本、社會資本和公益組織參與國家公園建設(shè)，逐步建立多元化的投融資機制。積極支持國家公園研究院開展理論、政策、保護、管理等研究，推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化運用，提升國家公園保護管理水平。

加強宣傳教育和國際交流合作。國家公園是凝聚人類不同文化與自然的特殊空間形態(tài)，承載著人類的鄉(xiāng)愁與家園夢想。要正確解讀國家公園建設(shè)的內(nèi)涵和改革方向，引導(dǎo)地方各級黨委、政府深刻認(rèn)識建設(shè)國家公園的重大意義，牢記“國之大者”，全力推進(jìn)國家公園建設(shè)。加強宣傳教育，不斷提升國家公園周邊社區(qū)群眾生態(tài)保護意識，及時回應(yīng)社會關(guān)切。創(chuàng)新宣傳方式方法，充分利用各類媒體平臺，講好中國國家公園故事。加強與國際上其他國家（地區(qū)）國家公園、生態(tài)保護國際組織等的交流合作，學(xué)習(xí)借鑒管理、保護、自然教育等方面的先進(jìn)經(jīng)驗。通過國家公園論壇、《生物多樣性公約》履約等平臺，向世界展示中國國家公園建設(shè)的豐碩成果，為共謀全球生態(tài)文明建設(shè)、共建地球生命共同體作出積極貢獻(xiàn)。

編輯：海洋