2022-03-30 10:27:35

作者：浦東新區(qū)人大工作研究會課題組

2020年11月12日，習近平總書記出席浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會并發(fā)表重要講話，充分肯定了浦東的歷史成就，有力擘畫了浦東未來發(fā)展的新方位、新定位、新路徑。2021年4月23日，中共中央、國務院印發(fā)《關于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的意見》（以下簡稱《引領區(qū)意見》），并于7月15日正式公布，明確賦予了浦東打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的重大歷史使命。這是中央立足“兩個大局”的戰(zhàn)略高度，在“兩個一百年”奮斗目標實現(xiàn)歷史性交替的重大節(jié)點上作出的重大決策部署，對于浦東開發(fā)開放具有繼往開來的里程碑意義。

為貫徹落實習近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的重要講話精神和《引領區(qū)意見》，全國人大常委會和上海市人大常委會于2021年6月相繼作出了《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱《授權決定》）和《關于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱《法治保障決定》），上海市人民政府和浦東新區(qū)人大常委會也于同年7月審議通過了《關于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》（以下簡稱上海政府《決定》）和《關于打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》（以下簡稱浦東人大《決定》），從而在憲法法律的框架內，在法律規(guī)范的層面上，建構了“與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系”的“四梁八柱”。相關制度安排的內涵極其豐富、影響極其深遠。

根據(jù)這個“四梁八柱”以及相關文件，國家和上海賦予浦東新區(qū)的法治保障授權主要有四個方面：（1）參與起草制定浦東新區(qū)法規(guī)；（2）先行制定管理措施并適時固化為法規(guī)規(guī)章；（3）暫時調整適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定；（4）暫時調整適用市政府規(guī)范性文件的部分規(guī)定。浦東承擔的這四項授權立法任務，是新時代立法工作貫徹習近平法治思想、正確處理改革與法治關系的生動實踐；是以立法引領和保障改革，支持高水平改革開放而創(chuàng)設的新的立法形式。下文將對浦東新區(qū)法治保障授權的具體內容作一綜述。

授權之一：參與起草制定浦東新區(qū)法規(guī)

全國人大常委會準確把握中央重大決策部署精神，堅守法治底線，主動擔當作為，創(chuàng)設了“浦東新區(qū)法規(guī)”這一新的地方立法形式，授權上海市人大及其常委會根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實施，為支持浦東打造“引領區(qū)”提供法治保障。這項立法授權主要有三個特點：

一是專屬性。從法規(guī)名稱看，全國人大常委會《授權決定》在標題中就凸顯了“浦東新區(qū)法規(guī)”，以立法性決定的形式將其確定為一種指向性明顯的地方性法規(guī)新類型。一類法規(guī)以某一個市轄區(qū)來專門命名，并且僅為該市轄區(qū)所專屬適用，這在我國立法史上尚屬首次。這使“浦東新區(qū)法規(guī)”具有了與“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)”“海南自由貿易港法規(guī)”同等的法律地位，又與上海市一般的地方性法規(guī)區(qū)分開來。（如果不考慮中山、東莞、三沙、嘉峪關4個特殊的不設區(qū)的市，《立法法》規(guī)定的地方立法主體的最低層級是“設區(qū)的市”，所以法規(guī)專屬適用的最小行政區(qū)域也是“設區(qū)的市”。而且，即使是經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，在全國人大及其常委會的授權實踐中，也沒有以經(jīng)濟特區(qū)所在城市的名字來對法規(guī)進行專門命名。2021年6月10日，全國人大同時創(chuàng)設了“浦東新區(qū)法規(guī)”“海南自由貿易港法規(guī)”兩種新法規(guī)類型，且在名字中直接突顯地名，在我國立法史上意義非凡。）需要特別注意的是，不能將“浦東新區(qū)法規(guī)”與地方性法規(guī)“浦東新區(qū)專章”的概念相混淆。“浦東新區(qū)專章”也是貫徹落實國家戰(zhàn)略的重要舉措，有助于在地方立法中進一步體現(xiàn)浦東的改革經(jīng)驗和地域特色（比如2021年《上海市數(shù)據(jù)條例》《上海市城市更新條例》的相關專章），但它在立法權限上、在法律性質上，仍然不能突破地方性法規(guī)的一般范疇。

二是變通性。從立法權限看，浦東新區(qū)法規(guī)可以對法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作出變通規(guī)定，擴展了立法法關于“變通立法權”主體和形式的規(guī)定。（根據(jù)《立法法》，“變通立法權”的主體僅包括經(jīng)濟特區(qū)、民族自治地方，不包括既非經(jīng)濟特區(qū)也非民族自治地方的上海市；“變通立法權”的形式包括變通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，不包括與地方性法規(guī)無效力位階之分的部門規(guī)章。）最特別之處，是可以變通部門規(guī)章，這是經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)（深圳、珠海、汕頭、廈門、海南）和海南自由貿易港法規(guī)（自貿港法規(guī)雖然不可以變通部門規(guī)章，但是可以涉及國家專屬立法權，也就是根據(jù)《立法法》第8條、第9條規(guī)定必須由全國人大及其常委會制定法律或者由國務院制定行政法規(guī)的事項，比如貿易、投資及相關管理活動等等）都沒有的權力，可以說是浦東新區(qū)的“獨門絕技”，其政策突破之大、運用空間之廣、含金量之高，都是前所未有的。而且浦東新區(qū)法規(guī)和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)一樣，行使的是一種無期限的一攬子授權，不受關于立法授權的期限、事項、范圍的一般性限制（《立法法》第10條規(guī)定，授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限，期限一般不得超過5年），這是非常不容易的。

三是協(xié)同性。從立法模式看，浦東新區(qū)法規(guī)是授權給浦東新區(qū)的上一級立法機關（上海市人大及其常委會）為下級行政區(qū)域立法，在浦東新區(qū)實施。這是全國人大在全面深化改革過程中，在保持憲法法律關于現(xiàn)有地方立法主體不變（《憲法》《立法法》規(guī)定的地方立法主體的最低層級是“設區(qū)的市”）的同時，在有關法律問題的決定中設立新的立法形式的創(chuàng)制性安排。（換言之，“制定浦東新區(qū)法規(guī)”有別于“浦東新區(qū)制定法規(guī)”，浦東不是立法主體，但是立法的主要參與者和直接受益者，因為立法需求主要來自浦東，法規(guī)效力也落在浦東。）

上海市有40多年豐富的地方立法實踐和30多年浦東開發(fā)開放的實踐經(jīng)驗，有把握好浦東新區(qū)法規(guī)改革創(chuàng)新、先行先試的必要性和限度的能力，可以更好發(fā)揮“立法試驗田”的探索作用。同時，市人大常委會《法治保障決定》也明確，浦東新區(qū)人大及其常委會可以參與起草、制定浦東新區(qū)法規(guī)。在此基礎上，市人大常委會還專門制定了有關的工作規(guī)程（《上海市人大常委會關于制定浦東新區(qū)法規(guī)相關立法工作規(guī)程的規(guī)定》，以下簡稱上海人大《工作規(guī)程》），進一步明確了市、區(qū)有關方面參與制定浦東新區(qū)法規(guī)的三條路徑。（路徑一：浦東新區(qū)為推動改革創(chuàng)新需要制定法規(guī)的，由浦東新區(qū)負責開展法規(guī)草案起草工作。浦東起草的法規(guī)草案可以報送市人大常委會主任會議，由市人大有關委員會聽取市政府及部門意見后，再由常委會主任會議提出議案。路徑二：涉及重大改革事項在浦東新區(qū)先行先試的法規(guī)草案，可以由市人民政府相關部門會同浦東新區(qū)起草，并由市人民政府提出議案。路徑三：屬于綜合性、系統(tǒng)性、基礎性的浦東新區(qū)法規(guī)草案，可以由市人大有關委員會組織浦東新區(qū)等有關部門共同起草，并由市人大常委會主任會議、市人大有關專門委員會提出議案。）

授權之二：先行制定管理措施并適時固化為法規(guī)規(guī)章

根據(jù)《引領區(qū)意見》和《法治保障決定》，對暫無法律、法規(guī)或明確規(guī)定的領域，浦東新區(qū)人大及其常委會和新區(qū)政府可以先行制定相關管理措施，并按程序報備實施，探索形成的好經(jīng)驗好做法可以適時以法規(guī)規(guī)章等形式固化下來。

制定管理措施屬于廣義上的授權立法，也是國家和上海賦予浦東的重要優(yōu)勢。可以對浦東新區(qū)法規(guī)和地方性法規(guī)作出有益補充，形成一整套“組合拳”。它有三個主要特點：

一是先行性。這項授權立法的運用空間是“暫無法律、法規(guī)或明確規(guī)定的領域”。也就是全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)、上海市人大及其常委會制定的浦東新區(qū)法規(guī)、地方性法規(guī)等法律法規(guī)中，還存在空白或模糊。因此，管理措施具有非常鮮明的先行先試的功能。

二是自主性。這項授權立法的權力主體是“浦東新區(qū)”。具體來講，《引領區(qū)意見》明確，制定管理措施的權力屬于浦東新區(qū)，所以浦東享有一定程度的先行先試自主權；在此基礎上，《法治保障決定》又進一步明確，這項自主權必須通過浦東新區(qū)人大及其常委會和新區(qū)政府來行使，所以浦東人大和政府同樣負有不可替代的先行先試主體責任。

三是上升性。這項授權立法的規(guī)范載體是“管理措施”，但又不僅僅限于“管理措施”。從表面上看，浦東制定的管理措施屬于規(guī)范性文件，不是法律、法規(guī)、規(guī)章，但這種規(guī)范性文件具有很鮮明的指向性、很明確的目的性。制定管理管理措施的目的，不僅僅是為了先行先試，更重要的是把探索形成好經(jīng)驗好做法，適時轉化、固化、上升為“法規(guī)規(guī)章等形式”。因此，這種授權立法的最終指向和規(guī)范載體是法律規(guī)范，包括政府規(guī)章、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、行政法規(guī)，當然也可以包括法律。所以，如果要給它一個比較恰當?shù)亩ㄎ唬謻|的管理措施可以被稱為“預備法”或者說是“準法律”，它的制定標準和要求，和一般的規(guī)范性文件是不太一樣的，需要比照法律、法規(guī)、規(guī)章來起草制定。

為了更好發(fā)揮管理措施的特點和優(yōu)勢，浦東人大《決定》專門規(guī)定了先行制定管理措施的機制。明確新區(qū)人大常委會、新區(qū)政府都要建立與制定管理措施相適應的立項、起草、提案、審議、報備、執(zhí)行評估等工作機制和工作流程，有序開展各項法治保障工作；明確新區(qū)人大常委會、新區(qū)政府要分別配合市人大常委會、市政府建立將管理措施以法規(guī)、規(guī)章形式快速固化的常態(tài)化工作機制；明確新區(qū)人大常委會、新區(qū)政府要定期評估管理措施執(zhí)行情況，及時提出管理措施轉化為法規(guī)或規(guī)章的建議。2021年9月，浦東人大又總結首批法規(guī)和管理措施立法經(jīng)驗，制定《參與制定浦東新區(qū)法規(guī)工作規(guī)程（試行）》和《制定管理措施工作規(guī)程（試行）》，固化需求征集機制、研究起草機制、執(zhí)行評估機制等有效做法，為形成整套全生命周期法治保障工作制度打下基礎。

上海人大《工作規(guī)程》也明確，浦東新區(qū)要定期開展管理措施的執(zhí)行評估，適時提出將管理措施轉化為法規(guī)的建議。市人大常委會、市人民政府相關部門可以會同浦東新區(qū)開展管理措施執(zhí)行評估。實踐經(jīng)驗成熟的管理措施轉化為法規(guī)的，可以采取一審一表決、打包表決等簡易形式。

授權之三：暫時調整適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定

根據(jù)《法治保障決定》及其說明，上海市人大常委會于2007年和2019年作出的《關于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》和《關于促進和保障浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實現(xiàn)新時代高質量發(fā)展的決定》繼續(xù)有效。浦東人大《決定》也在其條文中再次對這兩個決定做了強調。

這兩個決定的核心內容，是賦權浦東新區(qū)人大常委會在堅持國家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則的前提下，聚焦深化改革、擴大開放、創(chuàng)新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級和城市功能等重點領域作出相關決定、決議在浦東先行先試，圍繞重點工作依法決定在一定期限在浦東暫時調整或者暫時停止適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定，并報市人大常委會備案。

這種授權立法形式，是上海市人大在充分調研、摸清摸準浦東改革需求的基礎上，在當時尚無國家層面立法授權、又無現(xiàn)成經(jīng)驗可借鑒的情況下，創(chuàng)造性地為浦東探索出來的一條具有上海特色的法治保障路徑，有力確保了浦東改革始終沿法治軌道前進，確保了重大改革于法有據(jù)，同時也為上海和浦東進一步承接國家授權積累了經(jīng)驗、創(chuàng)造了條件。

在應用場景上，暫時調整適用本市地方性法規(guī)這種授權立法形式，與制定管理措施有一定的區(qū)別和聯(lián)系。浦東新區(qū)制定管理措施的前提，是暫無法律、法規(guī)或明確規(guī)定，這里的法規(guī)包括了本市的地方性法規(guī)。表面看起來，這兩種授權立法可能毫無關聯(lián)，因為一個的適用前提是有法規(guī)，另一個的適用前提是沒有法規(guī)。其實，在尚無行政法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)、但已有地方性法規(guī)的情況下，制定管理措施和暫時調整適用地方性法規(guī)可以并行不悖、同時運用。這是上海市人大在《法治保障決定》中援引上述兩個決定的智慧之所在，也是浦東人大將其納入自身《決定》的考量之所在。

授權之四：暫時調整適用市政府規(guī)范性文件的部分規(guī)定

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，上海市人民政府也同步制定出臺了《關于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》。這個決定借鑒了上海市人大常委會的授權立法經(jīng)驗，在兩級政府之間暢通了地方立法的渠道、拓展了授權立法的形式。其中有一項重要制度，就是賦權浦東新區(qū)政府暫時調整適用市政府規(guī)范性文件的部分規(guī)定。（需要注意的是，根據(jù)上海政府《決定》，新區(qū)政府可以暫時調整適用的僅限于市政府規(guī)范性文件，不包括市政府規(guī)章。）

同時賦予浦東新區(qū)人大常委會和新區(qū)政府，暫時調整適用本市制定的法律規(guī)范的部分規(guī)定的權力，無疑有利于浦東更好履行先行先試主體責任，更好發(fā)揮管理措施的優(yōu)勢。在應用場景上，新區(qū)政府暫時調整適用市政府規(guī)范性文件這種授權立法形式，不僅可以與制定管理措施并行不悖、同時運用，而且還可以與新區(qū)人大常委會暫時調整適用本市地方性法規(guī)形成“配合攻勢”，因而具有非常廣闊的作為空間。

小結和寄語

習近平總書記在浦東新區(qū)開發(fā)開放30周年慶祝大會上指出，“浦東開發(fā)開放30年的歷程，走的是一條解放思想、深化改革之路，是一條面向世界、擴大開放之路，是一條打破常規(guī)、創(chuàng)新突破之路。”浦東的授權立法工作，同樣也要走好這“三條路”，其中的關鍵就在于綜合用好用活用足上述四項法治保障授權。展望未來，我們完全有理由相信，在新時代立法的壯闊征程上，浦東新區(qū)這塊“立法試驗田”作為上海的“法治新名片”，一定能創(chuàng)造新奇跡、成就新氣象！

課題組組長:吳安橋

課題組顧問:唐周紹、李梅

課題組成員:祝建國、陳紀鴻、劉龍寶、黃愛武、馮亞飛、王玨青、朱工宇

執(zhí)筆:朱工宇

（《東方法學特稿》專題統(tǒng)籌：秦前松，來源：上海市法學會 東方法學）

編輯：海洋