2021-09-10 17:35:04 來源：中國周刊
【 作者 】秦前紅，武漢大學黨內法規研究中心學術委員會副主任委員、教授、博士生導師，教育部“長江學者獎勵計劃”特聘教授；張曉瑜，武漢大學黨內法規研究中心博士研究生。
在中國特色社會主義法治體系中，從“內”與“外”兩個相反方向來辯證看待國家法律體系與黨內法規體系間的效力關系，黨內法規的效力“外溢”則不可避免地使得國家法律的效力“內卷”。換句話說，黨內法規的效力外溢則勢必會擠占國家法律的效力空間，從而使得國家法律的效力內卷化。茲事體大，黨內法規的效力外溢問題需要學術界給予更多關注并予以認真研究。但是，在現有中國特色社會主義法治體系討論框架下，國法領域中的研究者們囿于對黨內法規法屬性的懷疑立場，似乎并沒有意識到黨內法規的效力外溢會使得國家法律效力內卷；而黨規領域中的研究者們雖普遍認為黨內法規的效力不可避免地存在外溢，卻在對黨內法規“溢出效力”的具體闡釋上存在較大不同，亦未形成基本共識。因此，我們在省思學術界既有研究成果的基礎上，抽象出關涉黨內法規效力外溢的四個基本問題并予以回應，以期對黨內法規基礎理論研究有所裨益。
一、什么是黨內法規的效力?
“黨內法規效力”，又稱“黨內法規的效力”。什么是黨內法規的效力?回答這個基本問題對于研究黨內法規效力外溢是十分基礎且必要的。因為只有準確、清楚地界定出“黨內法規效力”的本質特征，才能進一步判斷黨內法規的效力究竟有沒有外溢。
目前，學術界關涉黨內法規效力的研究，主要圍繞黨內法規的效力來源、效力范圍、效力等級、效力溢出等內容展開，僅有少數幾位學者對“黨內法規效力”的概念作出定義。從這四種定義可以看出，這與國法領域中張根大對法律效力概念的定義在結構上相類似， 基本都指明了黨內法規效力的載體、范圍與表現形式，所不同的則是對這三個要素的界定存在差別。我們認為，黨內法規基礎理論研究借鑒國法領域中的研究成果并無不妥。秉持“法多元主義”思維邏輯，可以將黨內法規納入法的范疇之內，將其視為是一種法規范并對其效力進行研究。當然，這種研究必須建立在黨內法規效力與國家法律效力相區分的基礎之上。因此，定義“黨內法規效力”，界定其本質特征可以采用載體、范圍與表現形式三個要素的分析框架來予以把握。
其一，就黨內法規效力的載體而言，承載黨內法規效力的載體當然是黨內法規。但是理論上，作為學理性概念的黨內法規，即學者們在學理探討中所定義的黨內法規，與作為規范性概念的黨內法規，即《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）所定義的黨內法規，存在明顯差別，進而也會對理解什么是黨內法規的效力產生影響。一方面，以作為規范性概念的黨內法規為基礎，這種差別可能僅僅是外延上的差別，即僅僅是拓寬了黨內法規的范圍。比如學術界對黨內法規概念的廣義理解：有學者認為廣義上的黨內法規包括黨內規范性文件；也有學者認為廣義上的黨內法規包括黨的中央組織制定的決議、決定和報告；更有學者主張廣義上的黨內法規指的是黨規領域中所有具有約束力的規范性文本。另一方面，這種差別可能不僅僅是黨內法規概念外延上的差別，還包括內涵上的差別。比如前述所列四種定義中對“黨規”與“黨內法規”概念的不同理解和使用。我們認為，在當前學術界對黨內法規概念的理解和使用仍存在較大差別的情況下，對黨內法規的效力進行研究應當以作為規范性概念的黨內法規為基礎。作為規范性概念的黨內法規盡管本身可能存在一定的不足與缺陷，但至少構建了一個統一的學術共同話語。不然，基于不同黨內法規概念下的效力界定必然會得出不同層面的結論。對于黨內法規的效力外溢而言亦是如此。比如，按照柯華慶、楊明宇所建構的“黨規——黨導法規與黨內法規”制度框架，作為學理性概念的黨內法規根本不存在效力外溢的問題。當然，我們并不否認學理探討的重要價值與意義，只是認為在關涉黨內法規基礎理論研究的問題上，學術界應當共同致力于構建一個學術共同話語上的最大公約數。因此，承載黨內法規效力的載體應當是作為規范性概念的黨內法規，抑或狹義上的黨內法規。現下即是指新修訂的《制定條例》第3條所定義的“黨內法規” 。
其二，就黨內法規效力的范圍而言，其是指黨內法規效力存在并發揮作用的范圍。雖然學術界對黨內法規概念的理解和使用存在較大差別，但從黨內法規是一種法規范的角度來理解黨內法規效力的范圍問題，這種差別便基本上被消解了。因為黨內法規作為一種法規范，其效力存在并發揮作用的范圍必然會涉及時間——存續期間、空間——地域范圍、對象——主體范圍、事項——調整內容。這四個要素共同構成了黨內法規效力范圍的有機整體。由此也帶來了一個值得討論的問題，即構成黨內法規效力范圍的四個要素是否具有一樣的地位和作用，抑或說這四個要素對黨內法規效力的范圍的影響是否等同。我們認為，這個問題可以從時間和空間要素的客觀性與對象和事項要素的主觀性來解答。時間和空間要素之所以具有客觀性，是因為兩者對于黨內法規效力的范圍在影響上是相對固定的。比如，不同的黨內法規產生效力自其所確立的生效之日起，并在確定地域內有效。而對象和事項要素之所以具有主觀性，是因為兩者對于黨內法規效力的范圍在影響上是相對變化的。比如，不同的黨內法規在時間和空間要素確立之后，對象和事項要素對其各自效力范圍之影響顯然居于一種主導性的地位和作用。因而，構成黨內法規效力范圍的四個要素雖缺一不可且具有相互從屬的并列關系，但這并不意味著它們對黨內法規效力的范圍的影響是等同的。當然，上述舉例僅是從制度規范層面考察，但從學理層面考察亦是如此。作為學理性概念的黨內法規的效力界定之所以會得出不同的結論，正是基于學者們對黨內法規在學理層面所涉及對象和事項要素的不同理解，而非對時間和空間要素的不同理解。這一點在前述所列四種定義的具體闡釋中可以得到印證。新修訂的《制定條例》第3條對黨內法規的功能定位由之前的“規范黨組織的工作、活動和黨員行為”修改為“規范黨的領導和黨的建設活動”，即是黨內法規效力范圍之嬗變。因此，現下從“規范黨的領導和黨的建設活動”來界定黨內法規效力的范圍更能夠揭示黨內法規效力的本質特征。
其三，就黨內法規效力的表現形式而言，其是指黨內法規效力作為一種作用力所體現出的主要表現形式。黨內法規作為一種法規范，當然具有作用力，而問題的關鍵則在于如何去理解這種“作用力”。學者們普遍將黨內法規的“作用力”理解為約束力或者拘束力，同時也存在一些較為特殊的觀點。比如，黨內法規效力的一體兩面包括黨內法規的保護力和拘束力。的確，在黨內法規效力從“應然”向“實然”轉化的動態過程中，黨內法規的效力基于不同的黨內法規規范類型可以體現出不同的作用力。比如在激勵性、倡導性黨內法規規范中，黨內法規的效力主要體現為一種保護力；在權利性、救濟性黨內法規規范中，黨內法規的效力主要體現為一種賦予力；在義務性、禁止性黨內法規規范中，黨內法規的效力主要體現為一種約束力或者拘束力。換言之，黨內法規的效力具有多種具體表現形式。需要進一步思考的是，黨內法規效力的哪種具體表現形式最能揭示黨內法規效力的本質特征?因為定義黨內法規效力不可能把所有的特征都揭示出來，只能揭示其最本質或者最主要的特征。我們認為，結合作為規范性概念的黨內法規的具體內涵來理解，從以黨的紀律為保障的強制約束力來界定黨內法規效力的主要表現形式更能夠揭示黨內法規效力的本質特征。
理由主要有三：一是黨內法規的實施主要依靠黨的紀律來保證，其效力主要體現的是以黨的紀律為保障的強制約束力。黨內法規的效力來源于黨員自愿對自己權利的讓渡和制定過程的民主， 其根本基礎在于黨的權力，并可以追溯于黨的統一意志。盡管有些黨內法規規范類型可以體現出不同于約束力的作用力，但這些作用力都是以黨的紀律為保障的強制約束力為基礎。二是黨內法規的效力以具有強制性的約束力為主要表現形式是由黨內法規的價值取向所決定的。黨內法規具有以黨員義務為優先、兼顧黨員權利的價值取向。這種價值取向即意味著黨內法規對相關主體的意志自由和行為自由更多的是一種義務上的明示與限定，并且必須遵守和服從。不遵從黨內法規，即意味著相關主體應該承擔違反黨內法規的不利后果。三是以黨的紀律為保障的強制約束力是一種應然與實然相統一的可預期、可執行的外在作用力。黨內法規具有法的規范屬性，相對于依靠政治覺悟或者黨性道德的內心強制而言，相關主體不遵從黨內法規，就應該承擔違反黨內法規的不利后果。也就是說，黨內法規具有通過黨的紀律的剛性約束和強制推動來保證實施的調整效果，并且這種調整效果是應然與實然范疇中可以預見的不利后果、可以執行的不同于內心強制的直接規范效果。從這個角度來理解，學者們描述黨內法規效力所使用的“約束力”和“拘束力”在內涵上其實是一致的，即指的是具有強制性的作用力，只不過是在用法上有所不同。從詞義的角度來看，我們更傾向于使用“約束力”而非“拘束力”。因為“拘束力”本身含有過度強制、過分強制的意思。
綜上所述，“黨內法規效力”應有廣義和狹義之分。狹義上的“黨內法規效力”是指黨內法規在規范黨的領導和黨的建設活動中的以黨的紀律為保障的強制約束力。廣義上的“黨內法規效力”還包括不同黨內法規規范類型所體現出的保護力、賦予力、拘束力和執行力等。
二、黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實效力是黨內法規的效力外溢嗎?
在現有黨內法規制度討論框架下，學者們普遍認為黨內法規的效力不可避免地存在外溢，其證成邏輯大致如下：黨內法規作為中國共產黨管黨治黨的制度依據，原則上其調整范圍僅限于“黨內”，但中國共產黨享有憲法所賦予的領導權與執政權，因而黨內法規的調整范圍往往不再局限于“黨內”，這兩個因素相疊加自然得出黨內法規效力外溢的結論。并且，學者們在論證黨內法規效力存在外溢時，基本都會以黨內法規中涉及非黨主體或者黨外事務的明文規定作為論證依據。這通常被理解為是黨內法規直接調整非黨主體以及黨外事務，并將黨內法規的效力直接作用于非黨主體以及黨外事務的規范依據。不可否認，基于中國共產黨的領導黨與執政黨地位，黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定的確對非黨主體以及黨外事務產生了事實上的規范效力。然而，黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實上的規范效力就一定是黨內法規效力的外溢嗎?再進一步追問，如果黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定是對黨的權力的范圍與內容的規定，抑或與國家法律中相關規定的協調銜接，并且其規范效力是由國家強制力而非黨的紀律所保障，又或者是由國家強制力與黨的紀律所共同保障的，還能否稱其為黨內法規的效力外溢?這在理論上并非沒有疑問。從法規范的角度來理解，黨內法規的效力經由黨內法規的制定與實施存在由“應然”向“實然”轉化的動態過程。但如前所述，“黨內法規效力”是指黨內法規在規范黨的領導和黨的建設活動中的以黨的紀律為保障的強制約束力。這種以黨的紀律為保障的強制約束力不能也不應對非黨主體以及黨外事務產生規范效力。因此，我們認為，回應上述疑問可以引入黨內法規“事實效力”的概念，借以來闡釋黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實上的規范效力，并由此概念進一步引出黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實效力是否就是黨內法規的效力外溢這一基本問題。
從制度規范的層面來看，《制定條例》將黨內法規的功能定位由之前的“規范黨組織的工作、活動和黨員行為”修改為“規范黨的領導和黨的建設活動”，這是否即意味著承認或者默認黨內法規的效力可以外溢，抑或明確黨內法規可以直接調整非黨主體以及黨外事務?我們認為，兩者并不能簡單地畫等號。理論上，黨內法規的調整范圍與黨務關系所涵蓋的范圍應當是基本重合的。從“黨的事”的角度對黨務關系進行劃分，黨務關系可以分為“黨內的事”——黨內關系與“黨外的事”——黨的領導和執政關系。按照中共中央辦公廳法規局對《制定條例》的釋義，“當黨內法規規范黨的建設活動時，調整的是黨內關系，對象要么是黨組織要么是黨員，范圍涵蓋黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設以及反腐敗斗爭等各領域；當黨內法規規范黨的領導活動時，調整的主要是黨組織與非黨組織的關系，一方是黨組織，另一方是人大、政府、政協、監察機關、司法機關、人民團體以及經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織”。嚴格來說，黨內法規“規范黨的領導和黨的建設活動”，是為了在調整范圍上契合“黨的事”而并非僅僅是“黨內的事”，但仍然主要指的是規范黨組織、黨員在“黨的事”中的行為。黨的領導活動雖然涉及黨組織與人大、政府、政協、監察機關、司法機關、人民團體以及經濟組織、文化組織、社會組織和其他非黨組織間的關系，但并不能就此得出黨內法規的直接調整對象就是黨的領導和執政關系所涉及之主體的結論。質言之，黨內法規調整的是黨的領導活動中“黨組織和黨員的行為”，還是可以直接調整黨的領導活動中“被領導對象”的行為?這一問題并未得到明確回答。因而，《制定條例》修訂對黨內法規的重新定義，雖未明確黨內法規可以直接調整非黨主體以及黨外事務，但調整領域上契合“黨的事”的確也為黨內法規可以直接調整黨的領導活動中的非黨主體以及黨外事務預留了相當程度的制度空間。亦即，黨內法規可以就黨的領導活動中的非黨主體以及黨外事務作出明文規定。并且，從立規實踐來看，這種做法似乎不可避免。由此，也可以進一步推導出，即便黨內法規的效力存在外溢，也只可能存在于黨內法規規范黨的領導活動而非黨的建設活動中。因為只有當黨內法規調整“黨外的事”——黨的領導和執政關系時，才會涉及非黨主體以及黨外事務。
更進一步理解，黨內法規規范黨的領導活動，其實質內容便是規范黨的領導權與執政權的行使。黨的領導權與執政權為憲法規范所確認。《憲法》序言中的“黨的領導”規范重在證成和敘述黨的領導的歷史合法性與現實必然性。2018年《憲法修正案》將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入總綱，即是在彌合憲法實踐與憲法規范之分野的基礎上，構成了黨的執政地位的根本法依據。就當代中國憲制而言，黨的執政權既不宜從黨的領導權中割裂出來，也不應成為替代領導權的概念。但對于黨的領導權與執政權的具體內容、運行方式等，憲法法律中并沒有明確規定。有學者曾指出黨的執政權的內容主要指的是黨對國家和社會的政治領導權、思想領導權和組織領導權，包括制定政策權、領導立法權、保證執法和司法權、指揮軍事權、推薦和管理干部權、主導宣傳和意識形態權、宏觀經濟和社會事務決策權等。也有學者認為黨的執政權既不是直接的命令權，也不是普通的建議權，而是具有一定約束性的意見權，其實質是黨對治國理政重大問題的決策權。從中國特色社會主義法治體系建設及其實踐來看，現下明確黨的領導權與執政權的具體內容、運行方式等顯然是在黨內法規一側而非國家法律一側著力。但這并不意味著國家法律只能對黨的領導作出原則性規定。按照黨依法執政的現實要求，黨既要發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，又要防止出現“以黨代政”“以規代法”等現象。這便涉及國家法律對黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實效力的承接問題。
我們都知道，法律效力是由國家通過行使立法權制定公布法律法規，并通過執法機關、司法機關等國家暴力機關采取強制手段而得以實現的。相應地，黨內法規效力則是由黨組織通過行使黨內法規制定權制定發布黨內法規，并通過黨組織、紀律檢查機關等黨的機關采取監督、執紀、問責等手段而得以實現的。顯然，對于非黨主體以及黨外事務而言，黨內法規如果僅僅是以黨的紀律為保障的強制約束力直接對非黨主體以及黨外事務產生事實效力，這種效力便不具有正當性。因而，黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實效力必然需要借由國家法律來進一步承接，才能具有正當性。亦即，在強調黨內法規應與國家法律實現銜接和協調的同時，國家法律亦應與黨內法規保持銜接和協調，這也是保證黨依法執政的邏輯必然、價值必然和制度必然。比如，以黨內法規中涉及非黨組織設立黨組的明文規定所產生的事實效力為例。《中國共產黨黨組工作條例》第6條至第11條對中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的黨組設立進行了明文規定，并產生了事實效力。這種事實效力完全可以經由相關國家法律予以進一步承接，在人大常委會、政府、政協、法院、檢察院等組織法以及社會組織相關法律法規中明確應當或者可以設立機關黨組，進而實現與黨內法規的協調銜接。由此，黨內法規中涉及非黨組織設立黨組的明文規定所產生的事實效力便可由國家法律（國家強制約束力）來進一步承接，并保障其正當性。
再如，以黨內法規中涉及非黨員普通干部、領導干部的明文規定所產生的事實效力為例。黨管干部是干部管理的一項基本原則，黨章與其他黨內法規在這方面作出的規定應當適用于所有干部，不受其是否有黨員身份的影響。非黨員普通干部、領導干部違反相關黨內法規所作出的規定，雖不會承擔直接來自黨的紀律懲戒的不利后果，但黨管干部是黨的直接領導領域，亦是黨行使執政權的重要內容。非黨員普通干部、領導干部不遵從相關黨內法規即意味著其要承擔不能被選拔任用，乃至記過、降級、撤職、開除等不利后果，而這些不利后果在相關黨內法規和國家法律中都有明確規定。這便實現了黨內法規與國家法律在黨的干部管理制度與國家公職人員管理制度上的協調銜接。黨內法規中涉及非黨員普通干部、領導干部的明文規定所產生的事實效力則是由黨內法規的效力（《黨政領導干部選拔任用工作條例》本身所具有的強制約束力）和國家法律的效力（國家強制約束力）共同構成。如果黨內法規與國家法律在制度規范層面能夠互相達致理想狀態下的銜接和協調，那所謂的黨內法規直接調整非黨主體以及黨外事務所產生的“溢出效力”便可以被合理消解。但也正是因為當下黨內法規與國家法律相互銜接和協調仍面臨諸多理論論證與立規立法技術之難題，才產生了黨內法規效力直接外溢之“錯覺”。
因而，黨內法規中關涉非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實效力并非真正意義上的黨內法規效力外溢，這種事實效力完全可以經由國家法律與黨內法規的銜接和協調來進一步承接。目前隨著一部部中央黨內法規的制定與修訂，黨內法規體系日趨完善。倘若國家法律不能及時跟進承接相關規范內容，并予以確認，這些黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實效力在擠占國家法律效力空間的同時，其正當性也會頗受質疑。
三、黨內法規所溢出的是“影響力”還是“效力”?
既然黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實效力并非真正意義上的黨內法規效力外溢，那么黨內法規效力是否存在真正意義上的效力外溢?回溯學術界關涉黨內法規效力外溢的既有研究成果，除前述主流觀點之外，其實還存在兩種不同觀點。一種觀點認為，黨內法規所溢出的是“影響力”而非“效力”。宋功德將黨內法規的“影響力”與“效力”相區分，認為“黨內法規的影響力強調的是一種事實上的來自法規實施的支配力，它彰顯出黨內法規的權威性和威懾力，影響著黨員干部群眾的行為選擇，會造成特定范圍社會關系的重塑，影響到主體權益的配置”。當黨內法規影響力范圍超出其效力范圍之外，即產生“溢出效應”，并對相關的公民、法人和其他組織的行為產生影響。對此，論者進一步指出，“黨規之治會產生一些外溢效應，特別是規范黨的領導和執政活動方面的黨內法規，通過規范黨政關系會在一定程度上影響到國家權力的行使并間接影響公民、法人和其他組織的權益，但是，黨內法規的溢出效應只能是‘效果’而非‘效力’，不能錯誤地認為黨內法規效力的溢出有益無害，因為黨內法規效力的越界勢必會侵占國法的效力空間”。另一種觀點則認為，黨內法規所溢出的是“效力”而非“影響力”，但此種“溢出效力”是對非黨主體所產生的“間接效力”。侯嘉斌認為，“中國共產黨的領導地位及其外生性政黨權力，加之以中國特殊的黨政機構設計，決定了代表中國共產黨根本意志的黨內法規，可以通過黨組織和黨員的行為活動這樣一種間接方式，對黨外群眾與非黨組織產生較強的作用力，這就是黨內法規的溢出效力”。對此，論者進一步指出，“這種效力從性質上講區別于黨內法規之于黨員和黨組織的強制性效力，是一種間接性的約束力、作用力、影響力。這種間接效力需要借助于黨內法規的規定，經由黨員與黨組織的行為活動來實現，進而對非黨組織與黨外群眾的利益產生影響”。
從上述兩位論者的觀點可以看出，他們都提到了黨內法規會對非黨主體的行為乃至權益產生影響。所不同的是，前者將這種影響稱為黨內法規的“溢出效應”，并將其具體闡釋為黨內法規所溢出的是“影響力”而不是嚴格意義上的“效力”，后者則將這種影響稱為黨內法規的“溢出效力”，并將其具體闡釋為是對非黨主體所產生的“間接效力”。不可否認，黨內法規的確會對非黨主體的行為乃至權益產生影響。這種影響可以通過實施規范黨的領導權與執政權行使的黨內法規，并經由黨內法規對黨組織、黨員在黨的領導活動中所產生的效力間接作用于非黨主體以及黨外事務來加以體現。從制度規范的層面來看，絕大多數規范黨的領導活動的黨內法規在內容上并不直接調整非黨主體以及黨外事務，而是主要規范黨組織、黨員在黨的領導活動中的行為。這里以村黨組織書記兼任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人為例。2019年新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》第19條第2款規定，村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村“兩委”班子成員應當交叉任職。值得注意的是，該規定明確村黨組織書記兼任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人必須經過法律程序，這與規定“村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人應當由村黨組織書記擔任”具有明顯區別。兩者的區別即在于前者的調整對象是村黨組織書記，并需要經由黨的基層組織在憲法法律框架內開展黨的領導活動來實現，而后者則是直接調整農村各類組織及其事務。同時，該規定在實施的過程中也間接影響了作為特別法人的村民委員會、農村集體經濟組織、農村合作經濟組織的權益，以及村民的權益。這種影響具體體現為它事實上排除了村民選舉非黨員村民擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人的選舉權利，在一定程度上限制了村民的選舉權和非黨員村民的被選舉權。需要進一步深究的基本問題是，這種影響究竟是黨內法規本身的“影響力”溢出還是“效力”溢出?
有學者認為宋功德所言黨內法規的“影響力”，即其調整范圍，主要探討的就是黨內法規的效力外溢性。我們基本認可這種觀點。黨內法規規范黨的領導活動，其實質內容便是規范黨的領導權與執政權的行使。而黨依據此類黨內法規在行使黨的領導權與執政權的過程中會對非黨主體、黨外事務產生影響力。這種影響力其實就是黨內法規以黨的紀律為保障的強制約束力的間接外溢。在社會科學領域，“效應”是管理學中經常被使用的基礎理論概念，諸如“馬太效應”“鯰魚效應”“蝴蝶效應”等，是對某種社會現象的概括性與抽象性表達。但在法學領域中，言之“效應”是極少的。因而，將黨內法規的“溢出效應”轉化為法學語言，它首先是一種影響力，其次這種影響力對非黨主體以及黨外事務而言并不必然具備強制性，但在實施規范黨的領導權與執政權行使的黨內法規時，這種影響力卻可以通過黨內法規對黨組織、黨員在黨的領導活動中的強制約束力轉化為對非黨主體以及黨外事務的間接效力，從而事實上間接調整了非黨主體以及黨外事務。因此，我們認為規范黨的領導活動的黨內法規在實施過程中對非黨主體以及黨外事務所產生的影響本身是黨內法規的“效力”溢出，而非“影響力”溢出，同時亦認可黨內法規的效力外溢是對非黨主體以及黨外事務所產生的間接效力。可以說，黨內法規對黨組織、黨員在黨的領導活動中所產生的效力在上述轉化過程中起到了傳導中介的作用。并且，基于這種傳導中介的作用，規范黨的領導活動的黨內法規在實施過程中對非黨主體以及黨外事務所產生的間接效力可以被稱為真正意義上的黨內法規效力外溢。不過，與前述黨內法規中關涉非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實效力相類似，黨內法規對非黨主體以及黨外事務所產生的間接效力同樣在一定程度上會擠占國家法律的效力空間，且具有不易識別的“隱性”特征。
四、黨政聯合制定的黨內法規是黨內法規效力外溢的載體嗎?
與黨內法規涉及非黨主體以及黨外事務的明文規定相類似，黨政聯合制定的黨內法規也經常被學者們視為是黨內法規效力外溢的規范依據。黨政聯合制定的黨內法規是黨政聯合發文“制度”統攝下的一種“規范”類型，如何界定其性質一直是學術界所探討的重點與難點問題。而性質的不明確通常也會帶來效力不明確的問題。因而，學者們對黨政聯合制定的黨內法規的性質界定便成為主觀判斷黨內法規效力是否外溢的決定性因素。支持者認為，黨政聯合制定的黨內法規是黨內法規中的一種特殊類型——“混合性黨內法規”，其具有制定主體的復合性、調整范圍的跨界性、職責權益配置的二元性、文本屬性的單一性等典型特征， 并且，其溢出效力可以分為AY型（混合性黨規+建設法規）、BY型（混合性黨規+領導法規） 。反對者則認為，從嚴格意義上講，黨政機關聯合制定發布的條例、規定等，并不屬于黨內法規，只能認為其具有準黨內法規性質，即使黨內法規可以產生溢出效力，也不應采取黨政機關聯合制定發布的形式，這種形式難以成為黨內法規溢出效力產生的正當來源與載體，不能以此來論證溢出效力的理論正當性。有鑒于黨政聯合制定的黨內法規的性質界定直接關系如何理解其效力，有必要回溯學術界關涉黨政聯合制定黨內法規的既有研究成果。
目前學術界對黨政聯合制定的黨內法規的性質界定大致可以分為以下兩種代表性觀點：其一，單一屬性說，即是指黨政聯合制發的文件在性質上僅屬于黨的文件的范疇。比如，有學者指出一些地方黨政聯合發文非常普遍，規定的事項往往不限于黨內事務，一旦一個文件加蓋黨委印章，同時以黨的名義發布，文件的性質就改變了，就從行政文件變成了黨的文件甚至黨內法規。也有學者認為黨政聯合制定的文件、作出的規定不僅體現了黨組織的主張和意圖，也是國家政權機關意志的體現，屬于黨政合意行為， 這些文件雖然采用黨的文件發文字號，屬于黨的文件范疇，但由于文件內容既體現了黨的意志，也體現了具有國家和社會管理職能的其他參與主體的意志，因此文件內容具有法律效力，可以在黨外成為個人和組織實施相關活動的直接依據。其二，雙重屬性說，即是指黨政聯合制發的文件在性質上可以兼具“黨規”與“國法”的雙重屬性。比如，有學者認為黨政聯合發文兼具黨的文件與行政規范性文件的“雙重屬性”。也有學者認為黨內法規的適用范圍和效力范圍非常廣泛，尤其是與政黨政治和社會管理職能相關的黨內法規，其調整范圍甚至已經超出黨組織和黨員的既定范圍，而在實質上發揮著國家法律的作用，中共中央與國務院的聯合發文更是集中體現了黨內法規的實質法律屬性。然而，從制度規范的層面來看，《制定條例》第13條第2款對黨政聯合制定黨內法規作出了明確規定， 其性質并沒有超出黨內法規的界定。這即是明確了黨內法規可以通過黨政聯合制定的形式直接調整非黨主體以及黨外事務。按照中共中央辦公廳法規局對《制定條例》的釋義，“黨政機關聯合制定的黨內法規，一方面，在調整對象上往往既包括黨組織、黨員，也包括政府機關及其工作人員；另一方面，在調整事項上往往既涉及黨內事務，也涉及經濟社會法治各領域的事務” 。這實際上是制度規范層面采納了單一屬性的觀點，并對雙重屬性的觀點予以否定。同時亦應當注意到的是，《制定條例》第13條第2款對黨政聯合制定黨內法規之“政”的界定是作為行政主體的國家行政機關，而非國家政權組織。
從嚴格意義上來講，單一屬性說的觀點其實有兩種不同的闡釋：一種闡釋認為黨政聯合制定的黨內法規在性質上就是黨內法規；而另一種闡釋則認為黨政聯合制定的黨內法規在性質上雖是黨內法規，但具有法律效力。而對于黨政聯合制定的黨內法規是否具有法律效力，《制定條例》的修訂并未有所涉及，相關國家法律中亦未有所涉及。那么基于單一屬性說的第一種闡釋，黨政聯合制定的黨內法規必然存在效力外溢；而基于單一屬性說的第二種闡釋，黨政聯合制定的黨內法規具有法律效力，那么作為黨內法規本身的效力外溢便可以被合理消解。不過，無論基于何種闡釋，單一屬性說始終面臨理論與實踐困境。這種困境便是，單一屬性說無法對黨政聯合制定的黨內法規所產生的事實效力進行合理解釋。因為國家行政機關作為黨政聯合制定黨內法規的主體已然決定了法律法規無法對其事實效力進行進一步承接，而認可其具有法律效力卻不具有法律性質無異于又陷入另一種矛盾的桎梏。除非《立法法》將中國共產黨的特定機關列為法律法規的制定主體。不過，這種做法等于是在制度規范層面認可雙重屬性說的觀點，并對單一屬性說的觀點予以否定。但在制度規范層面認可雙重屬性說的觀點又不得不考慮“雙重屬性”將給此類文件在備案審查、執紀執法甚至可能的司法適用及附帶性審查等領域造成混亂。因此，秉持審慎的態度去界定黨政聯合制定的黨內法規的性質至少在目前是合適的。根據《制定條例》第13條第2款之規定，黨政聯合制定的黨內法規可以直接調整非黨主體以及黨外事務，這無異于承認或者默認黨政聯合制定的黨內法規的效力可以外溢，是黨內法規效力外溢的載體。但是基于單一屬性說所面臨的理論與實踐困境，這種效力外溢還需學術界進一步深入研究。
五、結 語
我們曾在《“法多元主義”視角下黨內法規規范屬性探析》一文中提出規范黨的領導和執政活動的黨的領導類黨內法規對非黨主體以及黨外事務規范效力的外溢可以分為直接規范效力和間接規范效力。具體而言，所謂直接規范效力，即是黨內法規直接調整非黨主體以及黨外事務并產生規范約束力；所謂間接規范效力，即是黨內法規間接調整非黨主體以及黨外事務并產生間接規范約束力。但無論是直接規范效力還是間接規范效力，完全是黨的領導和執政行為使然，必然關涉黨的領導和執政活動。基于此，本文繼續秉持這樣一種基本立場，在界定“黨內法規效力”概念的基礎上對其效力外溢進行更加深入的研究。就黨內法規直接規范效力的外溢而言，這種規范效力不能也不應是以黨的紀律為保障的強制約束力的直接外溢，因而不能將其稱為是真正意義上的黨內法規效力外溢。借此引入“事實效力”的概念，黨內法規中關涉非黨主體以及黨外事務的明文規定所產生的事實效力應當經由國家法律與黨內法規的銜接和協調來進一步承接，以賦予其正當性。就黨內法規間接規范效力的外溢而言，這種規范效力是黨內法規對黨組織、黨員所產生的效力的延伸，黨內法規效力本身即起到了傳導中介的作用，因而可以將其稱為是真正意義上的黨內法規效力外溢。黨政聯合制定的黨內法規作為中國特色社會主義法治實踐中的一種特殊法治現象，制度規范層面雖明確將其確立為黨內法規效力外溢之載體，但如何合理闡釋這種效力外溢仍面臨較大困難。
當然，于邏輯上而言，關于黨內法規效力外溢的基本問題絕不僅上述所提到的四個問題，諸如有無必要討論黨內法規效力外溢的正當性、如何科學設置黨內法規中涉及非黨主體以及黨外事務的規定等亦是值得探討的重點問題。囿于文章的篇幅，本文對于這些問題并沒有進一步展開。但正如文章開頭所提到的，黨內法規的效力“外溢”不可避免地使得國家法律的效力“內卷”。因此，對于黨內法規真正意義上的效力外溢問題，仍有待于學術界進行更深入、更全面的研究。
《法政瞭望》專題統籌：秦前松
編輯：海洋