2021-05-13 12:22:47 來源：中國周刊 作者：秦前紅

編者按：由中國行為法學會和中南大學聯合主辦的“2020中國法治實施十大事件”薦選活動于2021年1月啟幕。活動采用公眾和專家推薦相結合的方式，共同發掘上一年度最具里程碑意義的中國法治實施議題。為最廣泛選取上一年度最具代表性事件，活動以國內十余家權威媒體、機構不同側面評選的年度典型案例或事例作為候選事件。最終入圍的十大事件，由主辦方邀請國內十位頂級專家撰文解讀。以上十大事件與十篇名家解析均收錄于《中國法治實施報告（2021）》（人民法院出版社2021年4月版，京東、天貓有售）。

2021年5月9日，《中國法治實施報告（2021）》發布會在京舉行。中南大學法學院院長許中緣教授代表主辦方在會上發布了“2020年度中國法治實施十大事件”。

2020中國法治實施十大事件之二

依法防控疫情中的憲法問題

2020年年初，新冠肺炎疫情出現。疫情防控迅速成為各級政府的工作重點。如何在疫情防控工作中踐行習近平法治思想，使各項工作措施在法治軌道運行，值得從憲法學上進一步研究。

專家點評 

依法防控疫情中的憲法問題

秦前紅

武漢大學法學院教授

中國法學會憲法學研究會副會長

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上發表的重要講話中指出:“各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發事件中推進法治政府建設，提高依法執政、依法行政水平”“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”面對前所未有之疫情，中國人民在中國共產黨、中國政府的領導下，渡盡劫波，取得抗疫斗爭的重大勝利。 反顧前路，全世界各個國家面對這場本世紀以來最為嚴峻的疫情挑戰，展開了各種應對方式的竟技，而中國的依法抗疫寫下濃墨重彩的華章。僅從憲法層面來審視，便可獲得諸多經驗的啟迪和值得進一步探討的問題。

一、憲法是一個特定文明發展的刻度，表征特定國家的治理體制和治理經驗

人類乃命運共同體，面臨有關自身的、社會的、自然的共同問題，交通的連接、信息的溝通、人員的流動，使人類之間的相互學習借鑒變為可能，因此作為存載人類文明經驗的憲法當然要固化和分享人類文明的某些普遍性原則。但人又是時空的動物，不同的時空必然塑造不同的人類行為，打造不同的人類問題。比如，一個災難頻發的國家，和一個常年風調雨順的國家，其對于政府和國家的理解與需求是不同的；一個人口密集、民族諸多、地區階層發展嚴重不平衡的國家，和一個資源豐富、人口稀少、社會階層相對均質化的國家，對利益的訴求和分配方式當然也殊異。以此而言，一國憲法當是最具“地方性知識特征”的法律文本。中國憲法關于堅持中國共產黨領導、關于尊重和保障人權、關于公民行使自由和權利不得損害國家的、集體的利益和其他公民合法的自由和權利等之規定，表現了顯著的中國法治特色，亦是中國能夠交出抗疫斗爭最滿意成績單的法治保證。

二、依法抗疫首先是依憲抗疫，要健全完善防控疫情、推進公共衛生的領導體制和組織架構之優化

按照 《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》 的規定，在傳染病疫情發生后，各級政府應當根據上述法律、法規的規定，成立防疫指揮部門，開展防控行動。很多地方由于不明白緊急狀態法治與平常法治下的黨政體制運作有何區別，致使指揮部這種緊急體制成立后，還繼續沿用平常時期的政府決策、執法體制，從而造成決策低效、政出多門，并進而造成疫情防控中的形式主義、官僚主義現象屢屢出現。2004 年憲法修正案分別授予全國人大常委會、國家主席、國務院決定或者宣布進人緊急狀態的權力，如何總結過去抗疫的成敗得失，貫徹實施上述憲法的有關規定，筆者以為，應在適當的時機修改相關法律法規，進一步明確公共發生防疫指揮部門的組成、權限、行使職權的程序，并補強指揮部門的權能，賦予其問責權、人事調整權等。要高度重視用法治思維、法治方式解決疫情防控問題。一個省市的封城決定往往關涉跨地域的航空、鐵路等交通問題、軍地兩方的力量協同問題和全國性的人、財、物調配問題，還涉及對公民自由權利的嚴厲限制、克減問題，其決策權宜由中央統攬。但從嚴格形式法治而言，應該首先由全國人大或者全國人大常委會根據憲法或法律之規定來作出授權決定，實現黨的領導和人民當家作主、依法治疫的有機統一。

三、遵循憲法精神，健全和完善傳染病防控信息的發布機制

《憲法》第2條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。《憲法》第27條規定: 一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。傳染病的預防和控制，信息是至關重要、決定成敗的關鍵因素。重大傳染病疫情出現時，只有政府、企業、社會組織和公民個人，都能在第一時間獲得有關傳染病的來源、傳播機理、危害程度、發生的地點、時間、發病或傷亡的人數、應當采取的有效防范措施時，才能使傳染病的防控高效、有序，并獲得社會大眾的支持配合。本次新冠肺炎疫情的發生，一方面是有關地方官員的應對不及時，以及對新型病毒本身的準確科學判斷受主客觀條件制約的原因，另一方面是《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規確立的傳染病信息的預警、發布制度存在一定缺陷，容易導致職責不明、實操性差的問題。2020 年新修改的《傳染病防治法》通過構建防控疫情法治體系，實現成熟經驗的法律確認，完成憲法規定的法律細化。具體表現為: 一是科學劃分中央和地方疫情防控權力邊界。二是建構疫情報告的多元化體系。三是合理平衡政府依法管控信息和公眾知情權、監督權的關系。四是妥恰處理維護個人私權與保護公共利益的關系。五是辯證把握黨政主導與司法介人的關系。

四、憲法權威支撐治理權威，要優化警察權介入言論表達的制度

言論表達是公民依照憲法享有的基本權利。重大疾病的防控既要發揮黨和政府的主導作用，又要公民和社會的全力配合與協作，因此發揮公民言論表達的預警作用、監督作用和糾偏作用，乃是建構現代公共衛生制度的關鍵環節之一。警察權作為維護國家安全的重要權力之一，對涉及公民言論自由的事件必須秉持謹慎的態度，并提升執法的能力和水平。個人以為，在為了充分落實習近平依法抗疫的重要思想，應該著力做好以下幾點: 第一，要修改完善《人民警察法》，厘清公安機關在言論處理上的職責定位。公安機關對言論問題的處理要采取妥當謹慎的態度，不能簡單粗暴執法，既不能缺位也不能任意越位。第二，公安機關對言論問題的處理應該主要偏重結果管理，而不能偏重于過程管理。亦即只有發生了明顯危害國家利益、集體利益和個人合法權益的情形時，警察權才能出場。對言論的過程管制應該盡量讓宣傳部門、網管部門去處理。第三，解決言論問題的方式除了要依靠強制性的執法管理以外，還要注意智慧管理和柔性對待，要發揮信息多元化的對沖機制作用，并且在可能情況下增加權威信息發布的透明度和及時性。

五、要組織專門力量、建立專門機構研究本次防控疫情的各種樣本，建構依循憲法原則的災害正義倫理，強化憲法制度優勢，補足法律制度短板

新冠肺炎病毒具有傳染力強、傳染形式隱蔽、致死率相對較高的特點。針對疫情所采取的防控措施的力度、強度和投人的人力、物力又為我國歷史上前所未有，疫情造成的損失難以估計。為了充分總結疫情防控中的教訓，并分析提取可為未來公共衛生事件和其他突發緊急事件防控得以借鑒的經驗，第一，研究如何進一步促進風險防范的組織體系和組織能力的現代化。以武漢本次采取的疫情防控措施為例，物質調配、交通管制、人員的限制流動等都超過了本市政府所能掌控的范圍，自身處理能力完全不能滿足疫情防控的要求，因此未來處理類似事件，應該考慮在堅持黨中央集中統一領導的前提下，依照憲法和法律的規定，及時宣布緊急狀態或戒嚴狀態，并建立區域性的疫情防控指揮部門，以便因時因地制宜，靠前指揮調度，及時科學地采取防控措施。第二，研究如何進一步優化防控公共衛生突發事件的戰略儲備制度。本次疫情全面發生后，醫療設施、醫療人員、醫療資源供給不足的短板凸顯。未來要根據我國經濟社會發展狀況、人口分布、面臨風險程度的高低，就醫院布局、醫務人員培養、醫療資源的儲備做出更充分科學的安排，并制定完善相關的法律制度。第三，要研究如何完善公共衛生突發事件、自然災害、環境公害、甚至戰爭狀態疊加出現時的協調銜接制度。完善國家安全機制啟動的程序、條件、職責分配等方面的法律制度。第四，要建立對全民開展公共衛生教育和宣傳的法律制度，將公共衛生教育納人義務教育內容，尤其是在中小學課程體系中要合理安排，借以塑造公民文明健康的生活方式。第五，要建立社區管理人員的公共衛生知識培訓、保險安排或者特殊時期的津貼補助制度。武漢本次采取的防控措施絕大多數要通過社區管理人員最后落地。但社區人員能力缺乏、動力機制不足、保障條件差的問題極大影響了防控成效，因此亟待通過立法補足相關制度短板。

【極速引證】秦前紅：《依法防控疫情中的憲法問題》，江必新主編：《中國法治實施報告（2021）》，人民法院出版社2021年版，第605-609頁。

編輯：海洋