2018-08-13 6:42:57
北京理工大學管理與經濟學院講師，美國佐治亞理工大學公共政策學院訪問學者。主要從事新興產業創新模式、創新國際化、科技評價、科技數據挖掘等方面的研究工作。
文／葉選挺
責編／王艷玲
由于我國產業政策的制定主體包括中央和地方兩級政府，中央政府政策制定的全局性和地方政府政策制定的針對性，使得中央政府與地方政府之間的產業政策存在一定的差異。這種政策差異，反映了中央政府和地方政府在推動產業發展過程中，政策運用的目標、思路和手段的不同。
近年來我國半導體照明（Light Emitting Diode，LED）產業取得了快速發展，已經形成了珠三角、閩三角、長三角為主的產業集聚區。在對半導體照明產業的持續追蹤過程中，發現珠三角的企業更多地集中在產業鏈中下游，以封裝和照明應用為主；而閩三角的企業則更多地集中在產業鏈上游，以外延和芯片生產為主。
從政策的發文時間分布來看，2011年至2013年是中央政府頒布LED產業政策的高峰期，在此期間頒布了一系列針對LED產業發展戰略、行業標準管理、節能管理等方面的相關政策。廣東LED產業政策制定的高峰期為2010年至2012年，尤其從2009年到2010年，政策制定數量從9件上升到40件，增長幅度高達344．4％。福建的政策發文主要集中在2011年和2012年。江西2009年至2011年的發文數量較多，自2012年開始發文數量逐漸減少。甘肅則是從2009年才開始出現與LED產業密切相關的政策發文，政策數量較少。政策發文的規模有顯著的差異，中央政府和廣東的政策發文數量要明顯高于其他省份；政策增長的爆發點有顯著的差異，其中中央政府和福建省的政策密集頒布起始年份為2011年，廣東省政策密集頒布起始年份為2010年，江西省政策密集頒布起始年份為2009年。
從政策發文單位的分布情況來看，各地主導和管理LED產業發展的部門不盡相同。其中中央政府層面，科技部、工信部、國標委對LED產業發展有顯著的引領和管理作用。地方政府層面，不同省份LED產業的主管部門有顯著的差異，廣東省科技廳對廣東LED產業發展起到了明顯統籌和管理作用，政策發文數量遠遠高于其他部門；福建省政府是福建LED產業發展的主導部門，其政策發文數量也遠遠高于其他部門；江西省發改委和省政府共同制定LED 產業相關政策，沒有顯著的傾向性，而甘肅由于政策數量較少，集中度較高。
從政策工具類型分布來看，中央政府與地方政府之間的差異較為明顯。中央政府使用最多的政策工具主要是環境型政策工具，供給型政策工具次之，需求型政策工具最少。廣東、福建、江西和甘肅使用最多的則是供給型政策工具，且使用比例遠遠高于環境型政策工具，需求型政策工具比例最小。
從政策數量和比例來看，中央、廣東、福建和甘肅都更多地采用了“科技資金投入”這一政策工具，尤以福建為重，占到了其政策工具總量的52．2％。
從“科技資金投入”工具的使用來看，地方政府間存在顯著的差異。廣東自2007年以來，持續加大對LED產業的扶持力度，實施了一系列財政補貼政策，吸引多方資本支持LED 產業發展。到2014年，廣東對于節能燈的補貼也逐漸轉移到對LED燈的補貼上來。在這一過程中，廣東設立了多項針對企業開展的資金支持或補助項目，除了LED芯片生產項目重大產業化項目資助資金、MOCVD設備研究開發補貼資金、LED生產線補貼款等與資產相關的政府補助外，還包含研發及技術創新補貼獎勵、省市財政補貼資金、進口設備補貼、進口設備貼息、重點企業項目補助金等與收益相關的政府補助等。廣東對于芯片、關鍵設備的投入也與目前著力發展其較為薄弱的LED產業上游有關；福建在2009年的《產業調整和振興實施方案投資重點》中提出要“加大LED外延、芯片全系列產品的研發和生產，發展封裝及下游應用產品”，投資重點覆蓋全產業鏈。2014年初，福建在針對LED龍頭企業的扶持方案中指出，“著力突破高功率外延片和芯片制造、高性能LED封裝及驅動電源、LED照明燈具設計、中大尺寸LED背光源等關鍵技術”，發展重點已經逐漸集中于LED產業的上下游。
由政府牽頭向企業提供資金支持政策一方面有助于企業擴大生產規模，提高技術含量，一方面也能夠降低LED產品價格，對于企業的發展、資金鏈的補充和LED產品的推廣普及都具有推動作用。但是，從維持行業有序競爭的角度來說，地方政府對于少部分LED企業的大力扶持往往造成LED價格大幅下跌，對某些企業間接造成不公平的市場競爭。此外，優惠的政策支持也可能使得部分企業只會在如何利用好政府條款上下功夫，而忽略了技術的研發和產品品質的提升，導致市場不良競爭加劇，可能使得政府政策支持的效果適得其反。
從“示范工程”工具的使用來看， 中央政府在2009年4月由科技部組織實施了“十城萬盞”半導體照明應用工程試點工作，分兩批批復了37個試點城市，以應用促發展，積極引導和培育半導體照明應用市場。對于地方政府而言，福建、江西、甘肅對于“示范工程”工具的使用晚于2009年，而且絕大多數政策與“十城萬盞”聯系密切。如福建為響應“十城萬盞”工作，也于當年組織申報了國家“十城萬盞”LED 應用示范城市，并在2011年組織實施綠色照明示范工程。江西的“示范工程”工具往往作為綜合性政策文本中的一個分支條目出現，主要政策目標是配合國家實施“十城萬盞”工程，助推LED產業發展。而甘肅在有限的政策工具數量中也強調了示范工程的組織實施。相比之下，廣東自2007年就啟動了綠色照明工程，在《廣東省經濟貿易委員會關于印發廣東省節能中長期專項規劃的通知》中提出了“推動照明新技術、新產品、新型照明設計的發展。加快對工廠企業、市政景觀照明、寫字樓、公用設施等進行高效節電系統改造”的政策目標，已經超前于中央政府部署的相關政策。2008年12月，廣東省啟動“千里十萬”大功率LED路燈示范工程，推廣綠色照明產品，早于科技部“十城萬盞”工程半年之久。
從“公共技術采購”和“消費端補貼”兩項工具來看，中央政府和地方政府的選擇具有差異。從政策目標來說，這兩類政策工具都有助于實現LED產品的推廣。中央政府由財政部、國家發展改革委于2007年印發了《高效照明產品推廣財政補貼資金管理暫行辦法》等相關政策，明確指出“補貼資金采取間接補貼方式，由財政補貼給中標企業，再由中標企業按中標協議供貨價格減去財政補貼資金后的價格銷售給終端用戶，最終受益人是大宗用戶和城鄉居民”。而四個省級政府普遍側重使用“公共技術采購”工具， 如廣東自2011年連續頒布《廣東省綠色照明示范城市推薦采購產品目錄》， 并在政策文本中指出應“認真落實國家節能環保產品政府采購政策”，為確保LED 產品的有效推廣，督促市級政府落實推廣LED產品的目標計劃， 采取了省政府與市政府、市政府與下屬縣區級政府之間共同簽訂責任書的形式；福建省財政廳、省經濟貿易委員會等部門聯合頒布了《福建省節能、環境標志、自主創新產品政府采購清單》，江西省發改委頒布了《江西省節能產品、技術推薦目錄》，江西省人民政府辦公廳公布了《2014年度政府采購目錄及標準》，以此促進LED 產品的推廣。
地方政府之間的發文單位存在顯著的差異。這可能與不同省份對于L ED產業的歸口和管理部門不同有關，如廣東LED產業由廣東省科技廳牽頭管理，與其他省份明顯不同。從政策工具使用來看，中央政府與地方政府存在顯著差異，反映了兩級政府在引導產業發展過程中的角色差異。就LED產業而言，中央政府更多的使用了環境型政策工具，而地方政府則更多地使用了供給型政策工具。對于供給型政策工具的使用，中央政府、廣東、福建和甘肅都更多地采用了“科技資金投入”工具，但在資金重點投入的產業鏈環節存在顯著差異。對于需求型政策工具的使用，采用較多的工具是“示范工程”“公共技術采購”和“消費端補貼”。其中，中央政府和地方政府“示范工程”工具使用的時間存在差異，廣東的布局要先于中央政府，其他省份更多的是對中央政府相關政策布局的落實；中央政府更多側重使用“消費端補貼”工具，地方政府則側重使用“公共技術采購”工具。對于環境型政策工具的使用，中央政府以“法規管制”為主，包擴頒布、備案各類行業標準、國家標準等，地方政府則更注重提出特定的目標和規劃。央地間的產業政策差異，反映了中央政府和地方政府在推動產業發展過程中，政策實施目標和手段的不同；地方政府間產業政策的差異，則影響了區域產業發展模式和特征。地方政府除了對中央政府政策的貫徹落實，仍需針對本地區產業發展的特點，綜合考慮技術、人才、資金對產業發展的限制，頒布針對性的產業發展政策。（原文刊載于《公共管理學報》2015年第二期，本文已編輯。
編輯：楊文博